A Administração Pública Portuguesa

Futuro.

Contributos para a reflexão sobre a situação atual, sobre a gestão pública e sobre caminhos para o futuro

O presente artigo tem como base a experiencia de um percurso profissional que se cruzou várias vezes pelas Administrações Públicas (Central e Local) mas que se desenvolveu essencialmente no setor privado e, agora, como membro do conselho diretivo de um Instituto Público eleito pelos representantes dos beneficiários.

É um olhar de quem agora está dentro mas esteve muito tempo fora podendo, por isso, ser diferente daqueles que estiveram sempre na Administração Pública. É com a convicção de que este olhar diferente poderia ser útil para uma reflexão sobre a situação atual da Administração Pública Portuguesa e sobre os desafios atuais e futuros que aceitei o convite para passar as minhas reflexões para o papel sobre este setor tão importante para o país e para a vida dos portugueses.

Espero que elas, que traduzem a minha experiência, dentro e fora da Administração Publica,  e o meu pensar sobre ela, possam ser úteis para reflexão coletiva. É esse o meu único objetivo.

As dificuldades da Administração Pública em responder aos desafios atuais e futuros

A análise feita até aqui teve como objetivo mostrar aspetos que consideramos essenciais que estão a afetar não só as condições de vida dos trabalhadores mas também o próprio funcionamento da Administração Pública e a sua capacidade para responder as necessidades do pais e dos portugueses.

Mas existem outros aspetos que têm sido ignorados ou sistematicamente afastados e que condicionam fortemente a eficácia e a eficiência dos serviços públicos. E entre os que têm sido esquecidos ou subvalorizados,  destacamos a insuficiência do investimento nos serviços públicos e na capacitação e qualificação dos seus trabalhadores.

O quadro 4, com dados divulgados pelo INE, mostra que o investimento publico em equipamentos nos últimos anos não tem sido nem suficiente para compensar o consumo de capital fixo pública, ou seja, àquele que se degrada ou “desaparece” devido ao uso e à obsolescência.

Quadro 5 – Formação de Capital Fixo (investimento) e Consumo de Capital Fixo (destruição devido ao uso ou à obsolescência) nas Administração Públicas em Portugal – 2008/2020

A partir de 2012 (inclusive) a Formação Bruta de Capital Fixo público, ou seja, o investimento feito pelas Administrações Públicas (Central, Local e Regional) tem sido sempre inferior ao Consumo do Capital Fixo público, ou seja, aquele que “desapareceu” devido ao uso ou à obsolescência. Tal facto tem, por um lado, causado a degradação dos equipamentos públicos e, por outro lado, impedido a modernização, renovação e ampliação dos equipamentos das Administrações Públicas.

Entre 2008 e 2020, a Formação Bruta de Capital Fixo, ou seja, o novo investimento realizado por toda Administração Pública foi inferior ao Consumo de Capital Fixo público em 3.045 milhões €. Mas foi nos períodos 2011/2015 e 2016/2020 que se concentram os saldos negativos (-3.882 milhões€ no período 2011/2015 e -8.099 milhões € no período 2016/2020). É evidente, que esta insuficiência significativa do investimento, pelo menos para compensar aquele que “desaparece” todos os anos, tem-se refletido de uma forma negativa  no funcionamento dos serviços públicos e na sua capacidade de prestar serviços de qualidade e em quantidade suficiente à população.

O exemplo mais paradigmático é o SNS, onde mesmo antes da pandemia os media divulgaram fotografias com camas com doentes que se amontoavam nos corredores de vários hospitais por falta de instalações adequadas e que, com a crise de saúde pública causada pelo “COVID 19”, teve de reorientar os escassos recursos que possui fundamentalmente para o combate à pandemia sacrificando uma parte importante  da assistência médica à população em outras patologias com consequências graves.

Associado a tudo isto assiste-se na Administração Pública a um investimento reduzido e insuficiente na qualificação dos seus trabalhadores.

A semelhança do que existia no QREN, também existe no PORTUGAL 2020, no programa comunitário COMPETE um eixo – o EIXO PRIORITÁRIO V – destinado a financiar “O reforço da capacitação institucional das autoridades publicas e das partes interessadas e da eficiência da administração pública” que tem uma dotação de 200 milhões € para o período 2015/2020. No entanto, os dados sobre os resultados são muitos escassos. O ultimo relatório que encontramos é de 2017 elaborado pelo INA (Relatório de Gestão da Formação Profissional na Administração Pública Central). Desse relatório retiramos o seguinte quadro que nos parece suficientemente esclarecedor da reduzida importância que é dada à formação e qualificação dos trabalhadores da Administração Pública Central

Gráfico 5 – Investimento na formação por trabalhador na Administração Central – Fonte: Relatório de Gestão da Formação Profissional na Administração Pública Central, pág. 52-INA

É evidente o reduzida investimento na formação por trabalhador na Administração Central. Do relatório retiramos a seguinte conclusão bastante esclarecedora: “Quanto ao peso da formação nos orçamentos dos serviços , verifica-se que o mesmo corresponde a 0,2% dos encargos com pessoal e 0,04% do total dos serviços” (pág. 54). Portanto, um valor manifestamente insuficiente, para não utilizar outros termos, para a importância e necessidade de aumentar a qualificação dos trabalhadores da Administração Pública para esta poder responder aos desafios atuais e futuros a que está e estará sujeita. Não compreender isso não deixa de ser estranho e incompreensível.

Este reduzidíssimo investimento por parte dos serviços da Administração Central na formação e qualificação dos seus trabalhadores traduz-se num reduzido número de horas de formação muito inferior ao que estabelece a própria lei como revela o quadro 6 também retirado do mesmo relatório.

Quadro 6 – Número de horas de formação total e por trabalhador

É evidente que com formações de curta duração em média de 19 horas, como se verificou em 2017,  a aquisição e consolidação de conhecimentos tem que ser necessariamente reduzida.  Para além disso, se se dividir o total de horas pelo número de horas por trabalhador conclui-se que, em 2017, apenas 444.072 dos 509.000 trabalhadores que existiam na Administração Central tiveram acesso a esta formação mesmo reduzida. É estranho que o próprio Estado que obriga as empresas dos setor privado a garantirem pelo menos 30 horas de formação aos seus trabalhadores, não tenha a mesma exigência mínima para si, quando no Decreto-Lei 86-A/2016 afirme expressamente que:

“Os recursos humanos são o ativo mais precioso de qualquer organização e a sua qualidade é determinante para o sucesso das políticas públicas”.

E que:

“O novo regime da formação profissional na Administração Pública, não obstante aproveitar o que de mais positivo tem o atual regime, propõe -se a Reforçar o papel da formação profissional como instrumento estratégico de modernização e transformação das administrações públicas, através do estabelecimento de áreas estratégicas de formação”.

É difícil e de aceitar estas declarações sobre o papel fundamental da formação profissional, constantes da própria lei da formação profissional na Administração Pública, com esta pratica diária dos serviços públicos e que parece nada é feito para alterar apesar dela contradizer o disposto na própria lei.

Dados mais recentes confirmam que este baixíssimo investimento na formação persiste.

Como consta dos “Mapas Informativos” que acompanham a proposta de OE-2021, está orçamentado na rúbrica “AQUISIÇÃO DE BENS E SERVIÇOS” para “FORMAÇÃO” para toda a Administração Pública Central apenas 33.029.544€. Se dividirmos este total pelo número de trabalhadores da Administração Central – 533.760 – obtém-se 61,88€ por trabalhador e por ano. Este valor dá bem uma ideia daquilo que o Estado pretende investir na formação e qualificação dos seus trabalhadores apesar das grandes declarações sobre a importância da formação e qualificação dos seus trabalhadores. Para se poder ter uma ideia das discrepâncias existentes basta dizer que o Estado, de acordo também com “Mapas Informativos”, prevê gastar em 2021, com a aquisição de serviços de “vigilância e segurança” 136.249.544€, ou seja, 4,1 vezes mais.

Este reduzido investimento na formação e qualificação dos trabalhadores da Função Pública, e isto já para não falar da falta de trabalhadores  (número insuficiente de trabalhadores que se queixam quase todos os serviços da Administração Pública), determina gastos enormes com aquisição de serviços a entidades privadas, já que como não possui quadros técnicos qualificados em numero suficiente, até porque as remunerações destes quadros técnicos na Administração Pública são muito inferiores às praticadas pelo setor privado, para as inúmeras atividades (ex. digitalização dos serviços públicos) que pretende desenvolver. E então tem necessidade  os adquirir a empresas privadas.

E como tal aquisição está sujeito a um longo e penoso processo burocrático a contratação desses serviços acaba-se por fazer “tarde e a más horas”. Para 2021, nos “Mapas Informativos “ que acompanham a proposta de Orçamento de Estado estão previstos, só para a Administração Central” para  aquisição de serviços a empresas privadas  referentes a “ESTUDOS,PARECERES, E CONSULTORIA “136.200.249 €; para “ASSITENCIA TECNICA” 245.164.655€ e para “OUTROS TRABALHOS ESPECIALIZADOS” 869.098.520€, portanto um total 1.250.462.000€ (1250 milhões €). Os números são esclarecedores e não necessitam de comentários.

Eis alguns dos problemas que consideramos centrais  que enfrenta atualmente a Administração Pública em Portugal que condicionam, fortemente, a capacidade de resposta aos desafios atuais e futuros . É evidente que num artigo desta natureza e com a dimensão que este tem de ter, selecionamos apenas alguns que consideramos mais importantes  para uma reflexão fundamentada sobre uma realidade que não pode nem deve ser ignorada ou subvalorizada, e que é importante para se poder avaliar a capacidade atual da Administração Pública em Portugal, assim como os problemas que enfrenta na nível do seu funcionamento.

Como enfrentar os desafios futuros

Reflexões finais e contributos para o debate sobre a situação atual da Administração Pública, sobre a sua gestão e o seu funcionamento e sobre caminhos futuros

Sem a pretensão de definir os desafios que enfrenta atualmente a Administração Pública que sejam de aceitação universal, selecionei apenas alguns, que considero mais importantes, para, em relação a eles, dar alguns contributos para a reflexão, a saber:

1. As ineficiências existentes na  gestão pública;
2. A falta de trabalhadores em quase todos os serviços, nomeadamente com maior qualificação para responder, por um lado,  às necessidades da população em serviços públicos e, por outro lado,  às transformações que se estão a verificar em toda a Administração Pública de que é exemplo a digitalização;
3. O reduzido, para não falar mesmo no irrisório investimento na formação e qualificação dos trabalhadores da Administração Pública;
4. Os efeitos na motivação dos trabalhadores causada pela “terapia de choque”, pela continuação do congelamento das remunerações e pela ausência de carreiras dignas;
5. A existência de um sistema de avaliação que não permite valorizar e compensar adequadamente os melhores trabalhadores que se evidenciam pelo empenhamento, e pela  qualidade e volume de trabalho produzido, e que por isso acaba por ser desmotivador;
6. O reduzido investimento em equipamentos públicos que reduz a capacidade da Administração Pública em prestar serviços de qualidade à população;
7. A desorganização causada nos serviços públicos pela pandemia, e pela introdução maciça do teletrabalho, em relação ao qual a maioria das chefias e trabalhadores não tinham experiencia nem estavam minimamente preparados, nem havia organização para isso, mas que se teve de introduzir maciçamente para manter o funcionamento mínimo dos serviços e a inercia atual que nada se faz para o organizar devidamente e para dar competências às chefias e trabalhadores para uma nova organização do trabalho.

Comecemos pelo primeiro:

(As reflexões que se fazem têm como base a própria experiência vivida e refletem a minha opinião.)

1. As ineficiências existentes na alta direção  pública e como as enfrentar

O cargo de alta direção na Administração Pública exige para a além da formação base adequada e experiência, nomeadamente em direção e gestão, também  capacidade e coragem para tomar decisões e assumir responsabilidades por elas. Quando não existem estas competências e se tem , por isso, medo de tomar decisões e se adia sistematicamente as decisões, são as organizações, os seus trabalhadores e utentes  que sofrem.

Pode também acontecer que o alto dirigente, utilizando a justificação que não existem trabalhadores com as competências necessárias, ele próprio realiza e substitui o trabalho técnico que compete aos serviços realizar, os quais são desvalorizados ou mesmo ignorados, ou então que se julgue com competências técnicas que não possui  e realiza tarefas que competem aos técnicos realizar (o alto dirigente descura as funções de dirigente e passa a ser técnico, e como acumula uma e outras funções, as decisões importantes são adiadas, o conflito de competências surgem, e deixa de haver controlo, porque quem executa é o mesmo que controla, e como consequências a probabilidade de ineficiências de erros  multiplicam-se); neste caso, a desorientação instala-se nas organizações e os resultados enfermam de deficiências e não são os desejados, e são as organizações  e os seus utentes que sofrem as consequências.

Se juntarmos a isto todo o sistema burocrático que domina a Administração Pública que, por ex.,  para contratar trabalhadores ou serviços técnicos ao exterior é necessário a autorização previa do Ministério das Finanças, mesmo para a realização de despesas que constam do orçamento aprovado pelas tutelas, aprovações que  levam semanas, para não dizer meses para; neste caso estão criadas as condições para as interferências exteriores na gestão diária das organizações, para a desresponsabilização, sendo isso causa de atrasos  e de  ineficiências que se acumulam e que depois se procura justificar ou omitir mas com consequências graves para os utentes e para a imagem da Administração Pública aos olho da opinião pública.

A alta direção nas entidades da Administração Pública devia ser, a meu ver, repensada e profundamente reformulada. Em primeiro lugar, devia-se exigir formação adequada e experiência comprovada  em cargos de direção seja pública ou privada. Quem não a tivesse não devia poder ocupar cargos de alta direção. Para além disso, devia ser avaliada a sua capacidade de decisão, e de assumir responsabilidades. A tutela  devia assumir verdadeiramente as funções de tutela e não interferir diretamente na gestão diária das entidades publicas. E isto com maioria de razão em institutos públicos com autonomia administrativa e financeira.

A tutela ou tutelas deviam aprovar os Planos e Orçamentos e depois fiscalizar o seu estrito cumprimento assim como da lei e pedir responsabilidades pelo não cumprimento do que foi aprovado. A interferência na gestão diária das instituições desresponsabiliza e cria ineficiências. A responsabilização efetiva e um maior profissionalismo é fundamental, a meu ver, para que a Administração Pública possa responder aos desafios atuais e futuros.

2. Falta de trabalhadores

A falta de trabalhadores, nomeadamente de qualificação elevada,  de que queixam a generalidade dos serviços é uma realidade para quem tenha experiência do cargo de direção em serviços públicos. Foi também agravada pelos anos de “terapia de choque” a foi submetida a Administração Pública.

Esta escassez pode ser atenuada através por meio da simplificação do processo de contratação de trabalhadores cuja despesa conste do orçamento já aprovado pela tutela (é incompreensível que do mega concurso centralizado visando a contratação de 1000 técnicos superiores , que se iniciou há mais de um ano e meio,  nenhum desses técnicos ainda não foi colocado em qualquer serviço), por um lado, e, por outro lado, por uma aposta forte na formação e qualificação dos trabalhadores que já estão na Administração Pública o que aumentaria a produtividade e a qualidade dos serviços prestados à população.

3. Reduzido investimento na formação e qualificação dos trabalhadores

O reduzido investimento na formação e qualificação dos trabalhadores, e a sua subvalorização é outro ponto critico, a meu ver,  na Administração Pública atual que contribui muito para as deficiências que são conhecidas. O investimento na formação e qualificação dos trabalhadores é altamente produtivo e contribui para reduzir as necessidades de pessoal pois determina um aumento de produtividade. A falta de trabalhadores, e nomeadamente dos mais qualificados, faz-se sentir em todos os serviços. No entanto esta insuficiência torna-se maior quando se investe muito pouco  na formação e qualificação dos trabalhadores comprovado pelo facto dos serviços públicos despenderem .com a formação apenas 0,04% do seu orçamento anual.

E isto passar de se afirmar no Decreto-lei 86-A/2016, a lei da forma profissional na Administração Pública, como temos vindo a fazer desde o inicio deste artigo que “Os recursos humanos são o ativo mais precioso de qualquer organização e a sua qualidade é determinante para o sucesso das políticas públicas” e que “Administração Pública … propõe -se reforçar o papel da formação profissional como instrumento estratégico de modernização e transformação das administrações públicas, através do estabelecimento de áreas estratégicas de formação”. Mas como é com tão irrisório investimento na formação se pode cumprir os objetivos ambiciosos constantes do Decreto-Lei 86-A/201? – É uma pergunta que deixo para a reflexão mas mostra com clareza a distância entre o se fixa na lei e depois o que se faz, e nada é feito para alterar.

É preciso, a meu ver, repensar toda esta situação e ter uma atitude diferente face à formação e qualificação permanente dos trabalhadores. O investimento em pequenas ações de formação muitas vezes só serve para se poder dizer que se deu formação a todos ou quase todos trabalhadores, e assim apresentar um indicador elevado no QUAR mas que, muitas vezes, não determina qualquer valor acrescentado para os trabalhadores e para as entidades.  É preciso encarar esta questão de uma forma mais rigorosa e exigente e dando a importância que ela que ela naturalmente merece.

4. “Terapia de choque“, o congelamento de salários, a inexistência de carreiras dignas  e os seus efeitos na situação atual

A “terapia de choque“, o congelamento de salários, a inexistência de carreiras dignas  e os seus efeitos na situação atual que deixou os trabalhadores numa situação muito pior do que aquela que tinham em 2010, a continuação dos congelamento das remunerações e do subsidio de refeição que praticamente se mantêm inalteráveis desde 2009, e que vai continuar em 2021, a inexistência de carreiras dignas, já que com a introdução da Tabela Única de Remunerações destruiu as carreiras existentes que já não eram adequadas, substituindo-as apenas por níveis de remuneração, não valorizando as especializações, criou uma sensação em muitos milhares trabalhadores  de desvalorização do seu trabalho, nomeadamente num período de crise como é aquele que estamos a atravessar, e em que se tem de pedir aos trabalhadores da Administração Publica uma maior disponibilidade e mesmo espirito de sacrifício, como acontece com os profissionais do SNS e não só, para que o país não pare e para promover a mobilização do país para enfrentar esta grave crise de saúde pública, económica e social.

5. Um sistema de avaliação

Um sistema de avaliação que não permite nem uma correta valorização do desempenho de cada trabalhador, nem compensar com justiça todos os trabalhadores que, pelo seu empenho e pelo volume e qualidade do serviço que realizam, mereciam, já que no SIADAP atual critérios meramente administrativos se sobrepõem à qualidade e volume de trabalho realizado por cada trabalhador, é outro ponto critico que desmotiva o trabalhador e fragiliza a organização.

É necessário um novo sistema de avaliação que promova verdadeiramente o empenho e a qualidade do trabalho realizado. Por outro lado, a criação e implementação de um novo sistema de incentivos, à semelhante do que existe em empresas privadas (ex. Autoeuropa) que estimule a apresentação de propostas por parte dos trabalhadores visando o aumento da produtividade e da qualidade dos serviços realizados, reduzindo as ineficiência e aumentando a produtividade Administração Pública devia ser uma medida a pensar.

Mas seria necessário estabelecer um sistema de compensações rigoroso, objetivo e compensador (nas empresas é atribuído ao trabalhador uma determinada percentagem da poupança que a empresa teve com aplicação da proposta apresentada pelo trabalhador).

6. O reduzido investimento em equipamentos públicos

O reduzido investimento em equipamentos públicos que se tem registado nos últimos anos, em que o novo investimento realizado nem tem sido suficiente para compensar  aquele que desaparece devido ao uso ou à obsolescência, de que é exemplo comprovativo a situação do SNS, da escola pública, dos transportes públicos,  é um fator critico que põe em causa a própria capacidade da Administração Pública para satisfazer as necessidades da população em bens e serviços, e que causa o aumento das desigualdades. É urgente um plano de modernização e aumento dos equipamentos públicos, tornado possível pelos elevados fundos comunitários que o governo diz que a União Europeia garante que foram atribuídos a Portugal.

7. O teletrabalho e a desorganização que ele está a causar na Administração Pública

O teletrabalho e a desorganização que ele está a causar na Administração Pública e a inercia  e a incapacidade em  planear a organização desta nova forma de organização do trabalho para dar aos trabalhadores e chefias as competências necessárias, assim como a ausência de instrumentos que permitam planear enquadrar e avaliar corretamente  os resultados do teletrabalho, pensando que ele é uma cópia do trabalho presencial, quando não é,  é outro ponto critico que fragiliza e condiciona o funcionamento atual da Administração Pública nesta nova fase de vida de qualquer organização. As consequências a nível de prestação de serviço público tem sido dramáticas.

É necessário não fantasiar apenas sobre os benefícios do teletrabalho, pensar que ela exige competências que já a maioria das chefias  e trabalhadores têm, quando isso não corresponde à verdade ,e pensar que o teletrabalho substitui integralmente o trabalho presencial quando isso não corresponde igualmente à realidade. Deixando que as coisas andem por si próprias pensando que elas resolvem por si próprias.

É urgente refletir profundamente sobre uma nova forma de organização do trabalho, em que o teletrabalho ocupa um lugar importante mas não exclusivo, em que é preciso reinventar novas de avaliação, de enquadramento e acompanhamento dos trabalhadores pelas chefias, contruir novos instrumentos de planeamento e de controlo de execução, à semelhança aquilo que acontece no setor privado que utilizam já há anos o teletrabalho, mas que a sociabilização com segurança não pode desaparecer, em que a vinda ao local de trabalho continua a ser necessário para que não se quebre o vinculo que une os trabalhadores à organização e aos colegas de trabalho pois é uma fonte insubstituível de formação e de organização.

É urgente que não continue o que se tem verificado até aqui, em qua cada entidade publica está em autogestão neste processo, não partilhando nem experiências nem soluções (Por que razão o INA não organiza, mesmo que seja por Teams uma conferencia entre as varias entidades em que o teletrabalho já ocupa um lugar importante?), e em que se observa uma ausência completa de orientações para enfrentar uma crise de proporções enormes e prolongada, em que organização do trabalho tem de ser repensada, mas que os direitos dos trabalhadores têm de ser respeitados. A inercia e  o alheamento que se verifica nesta área não deixa de ser assustadora e terá consequências no funcionamento das Administrações Publicas e na forma como os portugueses a encaram.

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