O Partido Socialista, pelo menos desde a era de Guterres, convive mal com o estrito cumprimento das leis.
Não passou desapercebido que Augusto Santos Silva – que, conceda-se, não parece ser um dos interessados directos nestes jogos – valoriza mais o Código de Conduta aprovado por Resolução do Conselho de Ministros de António Costa do que algumas leis restritivas de celebração de contratos com o Estado por parte de familiares de políticos, francamente incómodas e geralmente incumpridas, mesmo a merecerem envio para a emissão de parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria – Geral da República, que o Governo é livre de homologar ou não, enquanto não são pura e simplesmente substituídas. A mim pessoalmente o episódio fez-me lembrar que há vinte e tal anos o Governo Guterres só se decidiu a exigir o cumprimento de obrigações para com o Estado e a Segurança Social após ter ficado assente que tal seria feito “sem fundamentalismos”. O que deu margem a que alguns dos protagonistas tentassem safar amigos e protegidos.
As incompatibilidades dos familiares dos políticos nos negócios com o Estado
É evidente que as leis demasiado rígidas podem ver o seu objectivo frustrado e concorro em parte com a análise que ainda há dias António Guerreiro fez da lei – cujo dispositivo aliás não terá reproduzido com suficiente precisão – que proíbe aos familiares de políticos celebrarem contratos com o Estado e demais entidades públicas, e que vai muito para além das disposições do Código do Procedimento Administrativo relativas a impedimentos.
Uma primeira observação tem a ver com a inanidade de considerar neste caso o “Estado” em sentido amplo, quando as decisões de contratação de entidades como Universidades e Autarquias Locais, escapam de facto à orientação de membros do Governo. À partida não me parece que a circunstância de membros da família do Secretário de Estado Artur Neves (PS) celebrarem contratos com a Universidade do Porto ou a Câmara de Vila Franca de Xira ou de membros da família do então Secretário de Estado Leitão Amaro celebrarem contratos com uma Junta de Freguesia configure uma actuação que devesse ser legalmente proibida.
Nos meus cursos de Finanças Públicas e de Gestão do Sector Público cuidei sempre aliás, desde o início, de explicar que o Estado era uma estrutura complexa, sectorizável em função de critérios como a existência ou não de personalidade jurídica, de autonomia financeira, e outros, onde talvez seja de ter em conta a possibilidade de nomear ou não a maioria da administração de entidades como as sociedades comerciais com participação pública e a Santa Casa da Misericórdia de Lisboa, por muita remissão para normas de direito privado que se faça na sua gestão.
No entanto devo introduzir para efeitos da presente questão duas qualificações: a primeira tem a ver com a criação ou reforço, sobretudo nos últimos anos, de relações de cooperação entre o Estado, as Câmaras Municipais e/ou certas entidades públicas formalmente independentes de orientações governamentais ou camarárias, a segunda tem a ver com a circunstância de a lei mencionar expressamente que a celebração de contratos com outras entidades públicas que não o Estado também está absolutamente vedada.
Interesse patrimonial equiparável
Uma segunda observação deve ser dirigido ao grau de parentesco que a lei quis abranger: pais, filhos, cônjuges é um elenco que faz sentido considerar quer por poder estar em causa um benefício ao próprio politico por interposta pessoa, quer por simplesmente haver interesse patrimonial equiparável. No caso dos irmãos, contudo, a primeira possibilidade pode ter ou não fundamento e a segunda nem sequer se coloca, além do que pode não existir entre irmãos um grau de entendimento que justifique a imposição. Depende do meio e da história concreta de cada família.
Anoto que a recente “lei dos primos”, que se situa é certo, noutro plano de preocupações que não o das vantagens directamente patrimoniais, parece denotar algum exagero. As razões que militam em favor de não nomeação de cônjuges ou em geral de parentes para o gabinete do titular de um cargo são sobretudo de ordem funcional, ou derivadas da salvaguarda do prestígio do cargo, mas as nomeações cruzadas em diferentes gabinetes, também susceptíveis de criarem dificuldades funcionais e de darem a ideia de uma indesejável endogamia, são mais difíceis de impedir através de uma medida legislativa.
Finalmente, tem sido dito, com alguma razão, que uma coisa é a continuidade de uma actividade profissional que já vinha sendo exercida antes de o politico exercer funções, outra a criação pelos parentes de novos negócios que passam a ter mercado no “Estado”. Mas entre as duas situações, existe a possibilidade de um incremento da actividade ou do valor facturado, que é certo, pode não ter a ver, ou não ter a ver exclusivamente, com a nomeação do cônjuge ou do parente para um cargo público, uma vez que é susceptível de resultar da simples existência de maiores afinidades ideológicas dos prestadores com o novo poder.
Legislar é difícil, e o ideal seria dar uma margem que permitisse tratar de forma mais benigna as situações que não ofendam os objectivos da lei mas também reprimir as actuações que, parecendo respeitá-la, de facto pretendam frustar estes objectivos.
Nem sempre é possível consegui-lo.
Uma tentativa de aplicação do critério do “interesse patrimonial equiparável”
No final do ciclo de Cavaco Silva a defesa do interesse público em matéria de cobrança de créditos da Segurança Social estava de tal modo subvalorizada que se criou um diploma que, continuando a ser vedado à Segurança Social perdoar mais do que os juros das dívidas, permitia vender os correspondentes créditos a instituições que os reestruturavam com perdões, inclusive de capital, muito substanciais, o que conduzia a um discurso algo esquizofrénico no diálogo com as empresas e os clubes desportivos: A Segurança Social não pode perdoar dívidas, mas se arranjar um banco que compre o crédito…”.
O início do ciclo Guterres trouxe a esperança de que esta “conquista” fosse alargada aos créditos fiscais, uma vez que se contava que António de Sousa Franco fosse uma figura pouco mais do que honorífica como Ministro das Finanças, e que casos como o da Torralta faziam o Ministro da Economia Daniel Bessa defender soluções que implicavam a alienação do conjunto dos créditos das entidades públicas.
No entanto a legislação aprovada, com carácter extraordinário, e com a assinatura dos Ministros António de Sousa Franco e Eduardo Ferro Rodrigues em relação aos créditos por dívidas fiscais e à Segurança Social, incluindo nestes créditos cedidos ao Tesouro, continha fortes restrições no seu artigo relativo a alienação de créditos:
A alienação prevista no presente artigo não pode fazer-se em favor da entidade devedora, membros de órgãos de administração ou entidades com interesse patrimonial equiparável.”
e, é claro, foi preciso criar todo um artigo dedicado a definir o que era interesse patrimonial equiparável:
Para os efeitos previstos no presente diploma, consideram-se de interesse patrimonial equiparável, designadamente:
- As entidades que, em relação aos sócios ou aos membros do órgão de administração da entidade devedora, se encontrem em qualquer das situações referidas no n.º 2 do artigo 447.º do Código das Sociedades Comerciais, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 262/86, de 2 de Setembro;
- As sociedades em relação de domínio ou de grupo com a entidade devedora.”
Na mesma ocasião Ferro Rodrigues conseguiu revogar o diploma herdado de Cavaco Silva, o que não impediu que mesmo no novo quadro legal se registassem, em muitos casos apoiados por políticos ligados ao ciclo de António Guterres, novas tentativas de “compra” de créditos pelos próprios devedores (por interposta pessoa), que por parte das Finanças foram sempre eficazmente rechaçadas, não por simples aplicação da regra do interesse patrimonial equiparável – que aliás deixava de fora os irmãos… e apareceram dois casos – mas por força de um sentido ético por parte de quem nos vários Ministérios teve a responsabilidade de decidir. Cumprido um período de distanciamento de alguns anos, e já num novo ciclo politico, pude fazer um balanço sobre o que denominei Apoios públicos à transferência de titularidade de empresas em situação difícil. O contributo da alienação de créditos.
A Família Horta Osório
No decorrer do levantamento, para efeitos de investigação académica, das operações desencadeadas no ciclo de António Guterres verifiquei que, já posteriormente a Sousa Franco ter deixado de ser Ministro das Finanças, alguém tinha tido artes para levar a Segurança Social e as Finanças, que na altura já não organizavam conjuntamente procedimentos de alienação de créditos, a efectuarem de forma sincronizada a venda de créditos da Segurança Social e do Estado sobre a Electricidade Industrial Portuguesa, em ambos os casos adquiridos por uma entidade denominada Catenária, que, vê-se ainda hoje em dia no site da empresa, integra a organização EIP, mantendo-se a família que geria o grupo à frente dos seus destinos .
Mais um caso em que a lei terá sido aplicada “sem fundamentalismos” por um governo do Partido Socialista, lesando por um lado os interesses financeiros das entidades públicas, e por outro dificultando uma renovação na gestão e a passagem desta para novos protagonistas. Estou a basear-me num trabalho recente de Bruno Faria Lopes que, a propósito da venda de uma carteira de mal parado do Novo Banco refere:
A Electricidade Industrial Portuguesa, da família Horta Osório (que também viu a Caixa Geral de Depósitos avançar para a recuperação judicial de uma dívida de 14 milhões de euros, segundo o Expresso”).
Talvez se safem outra vez.
“Para além dos seus fins”, Público, 9 de Agosto de 2019.
E aqui não me comove a circunstância de a empresa da família da ex-vereadora e actual Ministra Graça Fonseca manter “apenas” negócios com a SCML.
A história daquele Ministro muito contestado cuja mulher, sua chefe de Gabinete, chamava a si o arrancar de autocolantes críticos afixados nos elevadores do Ministério é um bom exemplo.
D-Lei 400/93, de 3 de Dezembro.
O último perdão efectuado ao abrigo desta legislação foi de 99 % do valor da dívida de uma determinada sociedade.
D-Lei 124/96, de 10 de Agosto.
Cuja redacção se deve a Manuel Monteiro, jurista da Secretaria de Estado do Tesouro e Finanças.
Cujos nomes guardo, com enorme carinho, na minha memória, anotando que ainda nenhum deles foi preso.
Dissertação de Mestrado em Administração e Políticas Públicas concluída em 2003 e defendida no Instituto Superior de Ciências de Trabalho e da Empresa.
“Todos os nomes do Calote VIP do Novo Banco”, Sábado, 1 de Agosto de 2019.
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