As leis trabalhistas criadas durante a Era Vargas, na esteira da criação do Ministério do Trabalho, Indústria e Comércio, de 1930, mexeu com o sistema de previdência nacional. Foi o início das grandes mudanças que ocorriam na sociedade e na legislação ao longo do século 20 até hoje, início do século 21.
Entre o início do século 20 e hoje o perfil da população brasileira passou de mais jovem e mais rural, para mais velho e mais urbano. Em 1920 a expectativa de vida do brasileiro era de 33 anos e, em 1940, de 45,5 anos. Em 2017 esta expectativa chegou a 76 anos e a população com 60 anos no Brasil ultrapassou a marca dos 30 milhões, segundo a Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios Contínua – PNAD Contínua – Características dos Moradores e Domicílios, divulgada pelo IBGE em outubro de 2018. Esse processo decorre tanto do aumento da expectativa de vida, pelos avanços na área da medicina e saúde, quanto da queda na taxa de fecundidade.
Além disso, conforme informou o pesquisador Rogério Maestri, no artigo Demografia brasileira, um item pouco lembrado em análise da capacidade de mobilização, publicado no site GNN no dia 23/04/2016, “No início do século 20 a população urbana estava em torno de 10%, ou seja, em torno de 1,7 milhões de pessoas. Só começa a reverter durante as décadas de 60 e 70, para nos dias atuais atingir valores de em torno de 85% da população do país, por consequência temos uma população urbana de 170 milhões de habitantes concentrados nas cidades”.
Esta reversão impactou na história dos direitos à aposentadoria.
No passado as leis referentes a este assunto eram inconsistentes e restritas a uma parcela da sociedade.
Uma das primeiras delas, foi a Lei Eloy Chaves, de 1923, que estabelecia a criação de uma Caixa de Aposentadoria e Pensão (CAP), com assistência médica, aposentadoria e pensões também para familiares para os trabalhadores ferroviários. A Lei foi um marco na história da previdência e abriu o precedente para que o benefício fosse estendido para outros setores como os portuários, telegráficos, servidores públicos e mineradores.
Era Vargas
A partir da Revolução de 30, em um contexto de emergência das novas classes urbanas, os benefícios sociais foram estendidos para a maioria das categorias dos setores público e privado, e foram criados institutos responsáveis pela gestão e execução da seguridade social brasileira, como os Institutos de Aposentadorias e Pensões (de 1933) IAPI, dos industriários, IAPC, dos comerciários, e IAPB dos bancários.
As leis trabalhistas criadas durante a Era Vargas, na esteira da criação do Ministério do Trabalho, Indústria e Comércio, de 1930, mexeu com o sistema de previdência nacional. Foi o início das grandes mudanças que ocorriam na sociedade e na legislação ao longo do século 20 até hoje, início do século 21.
Em 1934 a nova Constituição estabeleceu mudanças no sistema de arrecadação implantando o custeio tríplice, onde a contribuição para os fundos de pensão era dividida entre empregador, empregado e estado. Além disso, aquela foi a primeira Constituição a utilizar o termo “Previdência” em seu texto, ainda desacompanhado do adjetivo social. A Carta era avançada para a época, mas logo foi substituída por outra, de caráter autoritário, ainda sob comando, de Getúlio Vargas, no ensejo de suas ambiguidades.
Para a previdência, entretanto, a Constituição Federal de 1937, a do Estado Novo, não trouxe inovações estruturais. Nela aparece pela primeira vez a expressão “seguro social”, como sinônimo da expressão Previdência Social, sem qualquer diferenciação prática ou teórica no plano legislativo.
Durante este período diversos Decretos-Lei foram estabelecidos, legislando, entre outras coisas, sobre seguros de velhice, de invalidez e de vida para os casos de acidente de trabalho e sobre o valor das aposentadorias e pensões, que não poderiam ser inferiores a 70% e 35% do salário mínimo. Também foram criados o Instituto de Previdência e Assistência dos Servidores do Estado; o Instituto de Aposentadorias e Pensões dos Empregados em Transportes e Cargas, mediante a transformação da Caixa de Aposentadoria e Pensões dos Trabalhadores em Trapiches e Armazéns; o Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Operários Estivadores e o Serviço Central de Alimentação do Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Industriários.
A lei passava a contemplar um perfil de trabalho mais voltado à indústria e comércio e com maior diversificação e demandas próprias das categorias.
Lei Orgânica de Previdência Social
Após o fim do Estado Novo, no período internacional marcado pelo fim da Segunda Guerra Mundial, a Constituição brasileira de 1946, embora tenha sido promulgada no governo repressivo de Eurico Gaspar Dutra, resgatou o perfil da Carta de 1934. Nela surgiu pela primeira vez a expressão “previdência social”, e foi instituído o mecanismo de contrapartida, como forma de manter o equilíbrio entre receita e despesas dentro do Sistema da Seguridade Social.
As mudanças na demografia, mencionadas pela gerente de pesquisa da PNAD Contínua, Maria Lúcia Vieira, e as mudanças no perfil da população, comentadas pelo pesquisador Rogério Maestri, começaram a fazer diferença nas décadas de 1950 e 1960. A rápida urbanização mudou padrões de comportamento, reduziu a taxa de mortalidade e, posteriormente, de natalidade. O Brasil começou a paulatinamente contar com maior número de idosos. Em 1960, a expectativa de vida dos brasileiros chegou a 52,5 anos.
Buscando atender a este novo quadro demográfico, ainda sob vigência da Constituição de 1946, a Lei Orgânica de Previdência Social, promulgada em agosto de 1960, durante o governo de Juscelino Kubistchek, contemplava “todos os que exercem emprego ou atividade remunerada no território nacional, salvo as exceções expressamente consignadas nesta Lei”. Embora fosse mais abrangente, no que diz respeito aos trabalhadores urbanos, a redação excluía os trabalhadores rurais e os domésticos. Além disso, o objetivo de unificar a legislação referente aos Institutos de Aposentadorias e Pensões, os IAP’s, em um só instituto, ocorreu somente em 1º de janeiro de 1967, já no regime militar, sob o Decreto-Lei nº 72/1966, que criou o Instituto Nacional da Previdência Social (INPS).
A Lei Orgânica da Previdência Social consistiu, todavia, na principal norma que regeu a previdência dos trabalhadores urbanos até o advento das Leis ns. 8.212/91 e 8.213/91.
Sob o regime militar também foi implementado o Fundo de Garantia por Tempo de Serviço, FGTS, em 1966, e a previdência social dos trabalhadores rurais foi instituída, em 1971, através do Programa de Assistência ao Trabalhador Rural (PRORURAL), que utilizava recursos do FUNRURAL, por meio da Lei Complementar nº 11/1971.
Criado como compensação ao fim da estabilidade no emprego, o FGTS encontrou alguma resistência, como afirmou o sindicalista Vital Nolasco, em entrevista ao Centro de Memória Sindical. Segundo ele a estabilidade era uma das reivindicações dos grevistas. Isso porque, “Antes de 1964 havia a estabilidade. Depois de um tempo de serviço (10 anos na mesma empresa) você não podia ser mandado embora. E, se fosse, a empresa tinha de pagar uma multa altíssima, o dobro da indenização devida. Por isso ninguém demitia. Então os militares acabaram com essa estabilidade e instituíram o Fundo de Garantia do Tempo de Serviço, FGTS”. De fato, o FGTS é um suporte para o trabalhador demitido sem justa causa mediante a abertura de uma conta vinculada ao contrato de trabalho, em nome dos empregados.
Constituição Cidadã
Em traços sumários o Brasil em 1987, recém-saído da ditadura militar, era um país industrial e urbano, sob plena hegemonia do modo de produção capitalista. A maioria de seus trabalhadores encontrava-se em funções urbanas, nos setores da indústria e serviços. E mesmo nas atividades agrícolas prevaleciam relações tipicamente capitalistas. Os trabalhadores assalariados, que eram a maioria, conviviam com enormes contingentes de pessoas relegadas ao subemprego ou ao emprego informal – um dos principais sintomas da crise daquele tempo. A expectativa de vida do brasileiro era de 60 anos.
Neste contexto foi promulgada a Constituição Cidadã, de outubro de 1988. A nova Constituição contemplou quase 12 mil sugestões populares, mais de 66 mil emendas, e um expressivo conjunto de conquistas sociais. Por isso foi apelidada de Constituição Cidadã pelo então presidente da Câmara e da Constituinte, deputado Ulysses Guimarães. Ela equiparou os trabalhadores rurais aos trabalhadores urbanos, criou o seguro desemprego, reduziu a jornada de trabalho de 48 para 44 horas semanais, entre ouras coisas. Mas, como a transição democrática foi pactuada entre setores progressistas e conservadores, a Constituinte também refletiu a encruzilhada histórica em que o Brasil se encontrava. Apesar da grande representação popular, a Constituinte contou também com representações do empresariado nacional e dos neoliberais aliados ao capital estrangeiro. Com esta espécie de tripartição o povo não teve maioria suficiente para fazer prevalecer seu programa e o texto final da Carta abrangeu restrições que impediram a plena vigência de direitos como a reforma agrária e o imposto sobre grandes fortunas.
Sobre a Previdência, a Constituição consagrou o princípio da Previdência distributiva, a exemplo do que ocorre na maioria dos países, com a inclusão da seguridade social na Previdência. É nesse momento que se estabelece a previdência como a conhecemos hoje, mantendo seu aspecto de arrecadação entre empregadores e empregados, e delegando ao Estado o papel de organizar e distribuir os recursos de acordo com a legislação.
Segundo os pesquisadores Rosa Maria Marques, Mariana Batich e Áquila Mendes, no artigo “Previdência social brasileira: um balanço da reforma”, de 2003, “o governo era contrário à introdução do piso de um salário mínimo para os benefícios alegando que não havia recursos suficientes para a extensão dos direitos ao campo da proteção social e a concessão do piso de um salário mínimo a todos trabalhadores, inclusive aos rurais que até então não contribuíam. Para eles, em um prazo muito curto, a previdência estaria imersa em problemática crise financeira”.
Entretanto, “apesar das resistências governamentais, os constituintes, influenciados pelo ambiente político-social da abertura e com um discurso de que era preciso resgatar a enorme dívida social brasileira herdada do regime militar, aprovaram uma Constituição que procura garantir os direitos básicos e universais de cidadania, estabelecendo o direito à saúde, à assistência social, ao seguro-desemprego e à previdência em um capítulo específico – da Seguridade Social”. E para sanar a alegada insuficiência de recursos, os constituintes previam uma forma de financiamento com recursos provenientes das áreas federal, estadual e municipal, e de contribuições sociais, calculadas sobre o salário, o faturamento e o lucro líquido, conforme o art. 195 da Constituição Federal.
Desta forma, a proteção social resultou de uma série de campanhas realizadas pelos setores progressistas que apontavam a necessidade de: “ampliação da cobertura para segmentos até então desprotegidos”.
Fator previdenciário
No início da década de 1990 o Brasil havia completado sua transição demográfica. Desde a divulgação dos resultados do censo de 1991, quando os efeitos da maior longevidade e menor natalidade ficaram visíveis e, pela primeira vez, ficou evidente que a população brasileira crescia mais lentamente e estava ficando mais velha, a necessidade de reformar a previdência social passou a ocupar o debate nacional.
Duas grandes vertentes se consolidaram dividindo as diversas propostas sobre a reformulação da seguridade social e da previdência: a que considerava a proteção social como tarefa do Estado e a de caráter neoliberal, que a compreendia como responsabilidade individual do cidadão. Este debate sobre se intensificou no governo de Fernando Henrique Cardoso (1994/2002), polarizando, fundamentalmente, a defesa de uma Previdência Social redistributiva e a defesa de um tipo de Previdência com base em contrato privado.
A legislação sobre a previdência, que desde 1988 já havia sofrido modificações consideráveis, como a extinção do Ministério da Previdência e Assistência Social e o restabelecimento do Ministério do Trabalho e da Previdência Social e a criação do Instituto Nacional do Seguro Social – INSS, mediante a fusão do IAPAS com o INPS, sofreu a maior mudança durante o governo de Fernando Henrique Cardoso, com o Decreto 3.048, de 6 de maio de 1999, que aprovou “Regulamento da Previdência Social”.
As principais mudanças foram: limite de idade nas regras de transição para a aposentadoria integral no setor público, fixado em 53 anos para o homem e 48 para a mulher, novas exigências para as aposentadorias especiais e a mudança na regra de cálculo de benefício, com introdução do fator previdenciário.
A reforma da Previdência de FHC instituiu o sistema misto, predominando a Previdência individualista. O saldo negativo foi uma rígida reforma no INSS estabelecendo, além do tempo de contribuição, idade mínima de 55 anos para mulheres e 60 anos para os homens. Antes o que contava era o tempo de contribuição, 25 a 30 anos (mulheres) e 30 a 35 anos (homens).
Adveio daí o chamado fator previdenciário. Somando a idade ao tempo de contribuição, esse fator fez com que quem se aposentasse mais jovem tivesse o valor do benefício reduzido, independentemente da idade com que tenha começado a contribuir com a Previdência.
Já no governo Lula, as Emendas Constitucionais nº. 41/2003 e nº. 47/2005, introduziram mudanças no regime previdenciário dos servidores públicos, instituindo a “taxação dos inativos”, pela qual os servidores públicos aposentados que recebiam acima do teto do valor dos benefícios no Regime Geral de Previdência Social passaram a ser obrigados a contribuir com uma alíquota de 11% sobre o valor excedente.
Foram criados também o Fundo Nacional do Idoso (FNI) “destinado a financiar os programas e as ações relativas ao idoso com vistas em assegurar os seus direitos sociais e criar condições para promover sua autonomia, integração e participação efetiva na sociedade” e o Estatuto do Idoso, “destinado a regular os direitos assegurados às pessoas com idade igual ou superior a 60 (sessenta) anos”.
Em 2015, durante o governo da presidente Dilma Rousseff, uma mudança que alterou a idade de acesso à aposentadoria integral, mexeu na antiga regra do fator previdenciário. A regra 85/95, segundo a qual teriam direito a receber o benefício integral trabalhadores cujas soma da idade e tempo de contribuição resultassem 85 (para mulheres) e 95 (para homens) mudou para 86/96 a partir 31/12/2018.
Uma reforma mais radical
Desde o Governo Temer uma reforma da Previdência mais radical tenta ser aprovada. Após instituir apressadamente e com diversas inconsistências, a reforma trabalhista e a PEC do teto de gastos, o presidente Michel Temer, desgastado pela impopularidade, não conseguiu completar sua tríade liberal, que culminaria com a reforma da previdência. Esta ficou a cardo do governo de Jair Bolsonaro, presidente eleito em 2018 que, quando deputado foi um crítico mordaz da proposta de reforma defendida por Temer.
Na presidência, Bolsonaro mudou seu discurso, e foi convencido por seu liberal Ministro Paulo Guedes, a apresentar ao Congresso uma proposta que contempla a troca do modelo previdenciário de repartição para o de capitalização. No Congresso a proposta inicial encontrou resistências e sofreu muitas modificações. Segundo a economista Laura Carvalho, no artigo A previdência pública sobrevive, publicado na Folha de São Paulo em 18/7/19, “o texto ficou a anos-luz do original no que tange ao impacto sobre os mais pobres”.
Laura apontou algumas das principais mudanças sobre a proposta de Guedes, como: A manutenção do tempo mínimo de contribuição em 15 anos para mulheres e homens que trabalham no setor privado, diferente do o aumento de 15 para 20 anos proposto por Guedes que “afetaria um grande número de trabalhadores mais pobres, que passam mais tempo no setor informal e/ou fora do mercado de trabalho para cuidar dos filhos, no caso das mulheres”.
O veto à desconstitucionalização das regras que definem idade e tempo de contribuição mínimos, “que permitiriam mudanças futuras nesses itens por projeto de lei com quórum menor que o necessário para aprovar uma PEC”.
A retirada do texto das alterações na aposentadoria rural e no BPC (Benefício de Prestação Continuada), que seria reduzido para R$ 400 até os 70 anos, e do dispositivo que previa a criação de um sistema de capitalização de caráter obrigatório para quem aderisse.
Ela lembra, em seu artigo, que em 2015 a ex-presidente Dilma Rousseff apontava a necessidade de uma reforma da Previdência que, na essência, se assemelha ao que foi aprovado, atacando problemas como “a idade média baixa nas aposentadorias por tempo de contribuição em meio ao aumento da expectativa de sobrevida da população e as discrepâncias entre o Regime Geral e o Regime Próprio de Previdência dos Servidores”. E afirma que a reforma pode até levar a uma melhora do caráter redistributivo do sistema ao impor uma idade mínima de 62 anos para mulheres e 65 anos para homens e instituir alíquotas progressivas de contribuição para servidores públicos federais, o que, segundo ela, afetará sobretudo os mais ricos.
A economista aponta a desvinculação das pensões, a alteração da base de cálculo dos benefícios e as iniquidades associadas a regimes especiais como entraves que ainda impedirão o apoio dos partidos de oposição, mas ressalta que a proposta de reforma foi construída politicamente, resultando em um texto que, no fim das contas, não representa uma derrota vexatória aos partidos de esquerda. “É difícil imaginar o mesmo resultado se todos os partidos tivessem adotado uma estratégia tecnocrata de apoio qualificado à necessidade da reforma. Se alguém ganhou nessa história, foi a política, com suas estratégias mais ou menos evidentes”, concluiu Laura.
A reforma está ainda em tramitação na Câmara dos Deputados e ainda terá que passar pelo Senado para ser aprovada. Ela é alvo de grandes debates não apenas no legislativo, como também no movimento sindical e na sociedade civil, que é quem sofrerá seus efeitos.
- Homci, Arthur Laércio, A evolução histórica da previdência social no Brasil. Publicado em jus.com.br, 04/2009.
- Maestri, Rogério, Demografia brasileira, um item pouco lembrado em análise da capacidade de mobilização. Publicado em GNN, 23/04/2016.
- Carvalho, Laura, A previdência pública sobrevive. Publicado em Folha de São Paulo, 19/07/2019.
- Portal Conteúdo: Lei Orgânica Da Previdência Social. Publicado em 01/05/2013.
- UOL: Entenda como funciona a fórmula 85/95 da aposentadoria. Publicado em 4/7/2015.
- Senado Notícias: Entenda o assunto: fator 85/95. Publicado em 11/01/2015.
- LEI Nº 3.807, DE 26 DE AGOSTO DE 1960.
- LEI No 10.741, DE 1º DE OUTUBRO DE 2003.
- LEI Nº 12.213, DE 20 DE JANEIRO DE 2010.
Texto em português do Brasil
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