História de uma pequena paixão
Chegou-me outro dia através de uma amiga, que uma amiga dessa amiga procurava saber quantas leis existiam sobre Educação(i). Hoje em dia esta tudo na Internet, ou assim julgamos, mas não será tão fácil ir por aí. Ainda me lembro quando, jovem assistente convidado em tempo parcial por acumulação com um lugar na Administração Pública, organizei e publiquei no Instituto Superior de Economia duas versões de uma colectânea denominada Enquadramento do Orçamento do Estado – Legislação Anotada, que serviu de apoio didáctico à disciplina de Finanças Públicas nas licenciaturas de Economia e Gestão(ii).
Na minha actividade principal na Administração Pública(iii) também sucedia ter por vezes de recorrer a legislação. Comecei entretanto a ficar seduzido pelas colecções de Diários do Governo / Diários da Republica de algumas Direcções Gerais e a explorá-las sem a pressão de qualquer necessidade de serviço. Com recurso a uma técnica óbvia: analisado um determinado diploma, ia explorar a legislação anterior nele citada e sobretudo a legislação por ele revogada, e assim sucessivamente, do mais recente para o mais antigo. Deste modo ficava ciente dos contornos das questões que os sucessivos diplomas haviam querido resolver e até das razões, por vezes assaz instrutivas, da sucessão de soluções.
Este trabalho de biblioteca, e algum conhecimento das questões relativas a Finanças Públicas que fui obtendo, facilitaram-me mais tarde o relacionamento com chefes de repartição, chefes de secção, oficiais administrativos em funções dirigentes que fui exercendo, éramos oficiais do mesmo ofício e tínhamos uma linguagem comum. Mas não, de modo geral, com os meus colegas “Drs”. Eu tinha, simplesmente, mais informação do que eles informação que talvez (quem sabe?) tivesse nascido comigo ou a tivesse encontrado numa gaveta qualquer a que eles não tinham tido acesso.
Do particular para o geral, do mais para o menos solene
A preocupação de, na Primeira República, deixar um certo número de decisões a cargo do Congresso – Câmara de Deputados e Senado – deu origem a que que neste período tivessem a forma de Lei um grande número de decisões sobre situações individuais, como as da atribuição de pensões, que, a suceder hoje em dia, daria uma ideia extremamente desfavorável das prioridades do Legislativo.
No entanto, esta preocupação de legislar para resolver o caso particular também aflora nos Diários do Governo do Estado Novo. Ainda nos anos 1950 surgem decretos, identificando casos concretos de pessoas abrangidas pelo sistema de previdência, que alteram normativos vigentes a fim de que esses casos possam ser resolvidos.
Muito importante é notar a emergência do Decreto-lei. Existem experiências no Constitucionalismo Monárquico em que, com algum respaldo dos monarcas reinantes alguns governos começaram a governar “em ditadura”, de forma relativamente benigna, isto é, com o Parlamento fechado mas sem ninguém preso, ratificando-se aquando da reabertura, algumas das medidas tomadas. Com a instauração da República, o Governo Provisório publicou decretos com força de lei até à aprovação da Constituição de 1911 transitando posteriormente os deputados constituintes para as duas câmaras legislativas criadas no âmbito do Congresso da República isto é, a Câmara dos Deputados e o Senado. Durante a própria I República regista uma tentativa de “ditadura comissarial” com a assunção do Governo pelo General Pimenta de Castro com o apoio do Presidente Manuel Arriaga e uma outra que vai mais longe, pois aponta para a instauração de um novo regime de tipo americano – a República Nova de Sidónio Pais. Com o 28 de Maio os governos da ditadura militar hesitaram durante algum tempo entre o modelo de “ditadura comissarial”, seguida pelo, restabelecimento das instituições republicanas(iv), e o de “ditadura soberana”, que veio a ser consagrado com a aprovação da Constituição de 1933.(v) Durante os 7 anos de ditadura militar sucedem-se decretos com força de lei e decretos da competência normal do Governo, mantendo a numeração dos decretos.
Embora a Constituição tenha circunscrito as Leis em sentido formal à definição das bases gerais dos regimes jurídicos e se assumisse que uma Lei da Assembleia Nacional só seria aplicada se fosse regulamentada (enquanto que no regime democrático reinstaurado as leis são exequíveis por si mesmas) os Governos de Salazar enviavam à Assembleia Nacional os decretos-leis publicados durante os trabalhos desta, sucedendo que em algumas alterações constitucionais pontuais a Assembleia optou restringir a sua intervenção neste domínio. Todavia na revisão constitucional de 1945 na época em que anunciava “eleições livres, tão livres como na livre Inglaterra” Salazar optou por reforçar as possibilidades de publicação de decretos-leis. Suspeito que por duas razões: a) deixou de vigorar um círculo único nacional, sendo as eleições feitas em regra por distritos, o que evitaria a possibilidade de golpe de Estado constitucional em caso de vitoria nas eleições, mas se a oposição ganhasse em alguns círculos a acção legislativa do Governo ficaria dificultada;(vi) b) a gestão da política económica pós II Guerra Mundial exigia instrumentos de regulamentação mais ágeis.
Paulo Otero tem chamado frequentemente a atenção para o elevado peso do Governo português na produção de legislação, que aliás se mantém sob a actual Constituição.
Outro fenómeno relevante foi a degradação das formas mais solenes de aprovação de regimes jurídicos, que se intensificou depois do 25 de Abril: leis e decretos-leis passaram a habilitar a aprovação e modificação de regimes por portaria, a autorização da extensão de encargos por diversos anos antes aprovada por decreto, passou a sê-lo por portaria e actualmente também por resolução de conselho de ministros, os decretos regulamentares e despachos normativos apareceram e quase desapareceram como instrumentos de regulamentação e é preciso consultar as “leis formulário” e outros textos, para se entender em cada período o que é que se publica em cada série e qual a modalidade de diploma adequada. Em matéria de organização da Administração Pública foi usual até 1974 publicar um Decreto-Lei para cada organismo a reestruturar e no mesmo dia ou no dia seguinte um Decreto com o respectivo Regulamento. Hoje em dia vai tudo a Decreto-Lei, suspeito que por ser mais seguro.
Pode-se tirar conclusões sobre a legislação publicada para cada sector mas fiquemos cientes de que a mera quantidade pode ser misleading. É que não faz sentido SOMAR o número de diplomas publicados.(vii)
A troika e a sua ESAME
Que Carlos Moedas tenha publicado em tempos uma quantificação dos diplomas produzidos pela estrutura de missão que liderou no tempo da troika, é coisa de fazer sorrir. Acredita este engenheiro civil-economista que o número é, nesta matéria, garantia de sucesso?
A produção de recomendações
As legislaturas de 2015-2019 e de 2019-2021 assistiram à produção massiva de Resoluções da Assembleia da República formulando recomendações ao Governo. Até poderíamos ponderar somar estas recomendações se não soubéssemos que muitas eram aprovadas com a abstenção da maioria do plenário. Fará isto sentido?
A brigada de limpeza das leis caídas em desuso
Refiro-me aqui a uma iniciativa que já conheceu várias edições, terá nascido, segundo creio de uma ideia de Maria Manuel Leitão Marques no quadro do Simplex que em 2016 tinha a seguinte explicação;
REVOGA +
A medida Revoga Mais destinou-se à redução sistemática e setorial do stock legislativo, tendo sido realizado um levantamento exaustivo e detalhado, por área setorial, dos diplomas que desde 1975 a 1978 caíram em desuso e/ou que viram o seu objeto extinto e que, como tal, não deviam vigorar na ordem jurídica interna. Esse levantamento, tendo por referência o horizonte temporal enunciado, foi executado por cinco colaboradores da equipa multidisciplinar Digesto da Secretaria-Geral da Presidência do Conselho de Ministros, durante nove meses, do qual resultou a sinalização de 1589 diplomas que caíram em desuso.
Identificados os diplomas caídos em desuso, a revogação é operada por proposta de lei votada na Assembleia da República.
Já há muitos mais diplomas revogados e não deixará de ser necessário analisar igualmente toda uma série de normas avulsas incluídas em Leis do Orçamento e de Decretos – Lei Orçamentais anuais, dentro da lógica dos cavaliers budgétaires.
Encontrei entre os revogados pelo Simplex o Decreto-Lei nº 131-C/76 de 16 de Fevereiro de 1976, assinado por Vítor Alves , cujo sumário era “alteração ao estatuto das carreiras docentes no ensino superior” e que permitiria exercer funções docentes a tempo integral no ensino superior, por períodos de um ano, reduzindo a tempo parcial o trabalho e a remuneração de um outro trabalho acumulado na Administração Pública. Procurei enquadrar-me na altura no diploma e obtive acordo do Director do Departamento Central de Planeamento para essa redução mas o Presidente do Conselho Directivo do Instituto Superior de Economia criou deliberadamente problemas. Havia quem não gostasse de comissões sindicais independentes e actuantes, como se definiam na altura os delegados sindicais do SPGL na Escola, e retaliasse. Tanto pior, sendo difícil na altura assegurar o ensino de Finanças Públicas sem ligação ao exterior.
Em contrapartida os consultores do Ministério da Justiça podem assegurar funções a tempo integral nos dois lados. Não encontrei sinais de que o diploma que o permite tenha caído em desuso. Ainda não chegámos a 2007.
Um feliz Natal para os leitores do Tornado.
Notas
(i) A questão não era exactamente essa, mas para não prejudicar a linha de trabalho da interessada suponhamos que se pretendia com base nesta identificação ir proceder a um exercício de aplicação de análise de conteúdos.
(ii) Nessa altura a equipa de Finanças Públicas de que era responsável Rui Carp resolveu fazer folhas. Tempos gloriosos. Contribuí em 1982 com um texto sobre Sistemas Orçamentais Tradicionais em que ainda me revejo..
(iii) À data, no Departamento Central de Planeamento.
(iv) Terá sido essa a razão principal do “despedimento” do Presidente do Ministério, General Ivens Ferraz, e sua substituição pelo General Domingos de Oliveira, afecto a Salazar.
(v) Sigo aqui em linhas gerais a abordagem do historiador Jorge Pais de Sousa, infelizmente já falecido, em O Fascismo Catedrático de Salazar.
(vi) Contudo, nos 29 anos seguintes a oposição não chegou a conquistar qualquer deputado.
(vii) Omito aqui, para não entrar em polémicas, a diferenciação que vem surgindo dentro das próprias leis – leis com e sem valor reforçado, leis orgânicas, etc.
