No ensino de Finanças Públicas e nos estudos comparativos sobre o ciclo orçamental e sobre o ciclo da despesa pública é usual distinguir neste último autorização da despesa, realização da despesa, liquidação, autorização de pagamento, pagamento e considerar, do lado da receita, um ciclo com momentos homólogos.
O ciclo da despesa e as “ajudas” aos Bancos
No ensino de Finanças Públicas e nos estudos comparativos sobre o ciclo orçamental e sobre o ciclo da despesa pública é usual distinguir neste último autorização da despesa, realização da despesa, liquidação (apuramento da dívida), autorização de pagamento, pagamento e considerar, do lado da receita, um ciclo com momentos homólogos.
A realização da despesa envolve geralmente, no caso da aquisição de bens e serviços, a celebração de contrato, a encomenda e a recepção. Mas considera-se como realização da despesa um facto surgido fora do ciclo da actividade de Administração donde resulte para o Estado ou para uma entidade pública a obrigação de actuar, inclusive a de reparar / indemnizar. É o que sucede no caso das catástrofes, depois de uma verificação sumária e determinação do curso de actuação a seguir por parte das administrações públicas, cujos órgãos superiores são o Governo, ou, a nível regional, municipal ou paroquial, os governos regionais, as câmaras ou juntas de freguesia ou a nível de intervenção mais especializada as direcções das entidades reguladoras, com maior ou menor autonomia ou independência. Nessas situações, a despesa está “realizada” antes de ser “autorizada”, ou mais precisamente a autorização é um processo sumário ou tem de ser sucessivamente adaptado por exigência das realidades.
As intervenções relativas a bancos inserem-se numa variante do tipo catástrofe. Não falo dos casos do BCP e do BPI em que foram concedidos empréstimos, assimilados, em certos aspectos a prestações de capital, a uma taxa de 8% perfeitamente aceitável do ponto de vista do interesse financeiro do Tesouro, e que foram recuperados. Não falo igualmente do caso da CGD em que uma administração conseguiu afundar o banco público e obrigou à sua recapitalização, tendo o partido cujo Governo nomeou essa administração ficado politicamente incólume. Refiro-me sim aos casos do BPP, BPN, BANIF (na fase final) e do BES/Novo Banco.
Em todos eles o Estado foi forçado a intervir, no caso do BPP para viabilizar o funcionamento de uma administração provisória antes de se ter tornado óbvia a necessidade de liquidação, e nos casos do BPN, BES e BANIF para evitar uma situação que poderia conduzir à cessação de pagamentos aos depositantes e à liquidação dos bancos, sem que houvesse a intenção de promover a continuidade dos acionistas, que vieram a perder as suas posições. Em todas estas intervenções se registaram situações que talvez fosse possível qualificar como de gestão danosa, como a alienação do BPN em condições que lhe permitiam litigar posteriormente contra o Estado e a subscrição do aumento de capital do Banco Efisa para lhe permitir continuar a operar, vindo a ser logo a seguir alienado por menos do que esse valor.
Com o tempo esbateram-se as recordações sobre as origens destas situações e a percepção da obrigatoriedade de pagamento dos encargos gerados, ficando no discurso político – ou melhor dizendo no discurso dos políticos, incluindo o de António Costa e da população mal informada – a percepção de que o Estado estava a ajudar os bancos e de que, ano a ano, se podia optar, na votação do Orçamento do Estado do ano, por não inscrever verbas decorrentes dos compromissos (talvez mal) assumidos e, generalizando-se em consequência os comentários – há dinheiro para os bancos, não há para as progressões salariais, há dinheiro para os bancos, não há para os hospitais, etc.
António Costa rasga as vestes quando Centeno, antes de transitar para o cargo de governador do Banco de Portugal lhe diz que já mandou pagar o que decorre dos contratos (mas no dia seguinte amigos como sempre) grupos parlamentares de esquerda e de direita a correm a aprovar inquéritos parlamentares que reverifiquem a auditoria que o próprio parlamento solicitou, sabendo bem que nada irão concluir de muito relevante, e Francisco Louçã na sua coluna do Expresso terá sugerido que a verba para o Novo Banco no OE 2021 só seja incluída num OE suplementar que seria viabilizado à direita. Ou seja, pague-se ao Novo Banco / Lone Star desde que o Bloco de Esquerda não suje as mãos. E não há quem atente em que este cinismo só redunda em descrédito das instituições democráticas.
O campo da auditoria da Deloitte
O relatório encomendado à Deloitte que motivou algum (breve) escândalo nos meios políticos e entre os jornalistas de investigação que, de forma empenhada e competente, vinham analisando a questão das vendas de activos, causou uma alegria esfuziante na Administração do Novo Banco e, com manifestações mais discretas, no Fundo de Resolução, cuja administração é constituída por representantes do Banco de Portugal e da Direcção-Geral do Tesouro e Finanças.
Em grande parte tal resulta de a Deloitte se ter limitado a procurar confirmar a existência de conformidade do processado com os acordos que entregaram o Novo Banco à Lone Star, num contexto em que intervieram o Estado português, o Banco de Portugal, de quem tinha partido a decisão de Resolução do BES num quadro regulamentar europeu muito recentemente implementado, e a Comissão Europeia, a qual certamente não favoreceu a tomada de controlo por parte do Estado e impôs que o Fundo de Resolução fosse sleeping partner e que o Novo Banco se desfizesse em ritmo acelerado dos seus activos, incluindo participações financeiras, empréstimos dificilmente cobráveis e imóveis dificilmente alienáveis a curto prazo, o que também veio em geral a ser exigido a outros bancos com Non Performing Loans e Non Perfoming Assets.
Seria interessante que fosse avaliado se o contrato de venda defendeu ou não o interesse financeiro do Estado português, e que se comparassem os efeitos, em termos financeiros, do cenário da venda do Novo Banco à Lone Star, que acabou por ser adoptado, e de uma liquidação ordenada do “banco de transição”.
No entanto é certo que não tinha sido pedido que a auditoria questionasse as próprias decisões “fundadoras” da situação que se vive, e talvez fosse difícil a uma qualquer auditora fazê-lo. Mas conviria que o público ficasse alertado para que “mandar fazer uma auditoria” não permite em geral dar resposta a perguntas que não são formuladas nos termos de referência ou cujas respostas não se querem verdadeiramente conhecer.
Em particular a auditoria poderia ter-se debruçado sobre o chamado “Acordo de capital contingente”, pela qual o Estado se obrigou em geral a compensar o Novo Banco pelas perdas em relação ao valor contabilístico geradas na venda de activos.
Também aqui não tinha sido pedido que a auditora se pronunciasse sobre se as condições do Acordo defendiam ou não o interesse financeiro do Estado – mais concretamente do Fundo de Resolução, que os bancos com obrigação de contribuir para este só ressarcirão, está já convencionado, com um grande atraso.
Limitou-se assim a Deloitte a confirmar se alguns procedimentos que deveriam ter sido implementados pelo Novo Banco o tinham sido ou não, ou, de forma mais subtil, se havia ou não evidência que o permitisse afirmar.
No entanto a forma como em matéria de aquisição / alienação de activos se constituem fundos que podem meros veículos de outras entidades, torna virtualmente impraticável a identificação, exigível, dos beneficiários últimos e a prevenção de conflitos de interesses que para além de assentarem numa formulação vaga – que considera não haver conflito de interesses quando o peso da entidade em relação ao qual estes poderão existir não atinja mais de 25 % do capital do interlocutor envolvido na negociação – assentam, em ultima instância, numa declaração do interlocutor, com os jornalistas de investigação já assinalaram para o caso GNB.
A intervenção do Fundo de Resolução para autorizar algumas operações sujeitas ao mecanismo do capital contingente parece ter tido um impacto muito mais fraco do que seria de esperar. O que não surpreende quando se atenta nas culturas das organizações que concorrem para a sua orientação. A coroa de glória do Banco de Portugal em matéria de gestão de activos parece ter sido a alienação, ao fim de muitos anos, de uma carteira constituída pelos activos da Finangeste que, segundo o que apareceu em alguma comunicação social, terão sido rapidamente revendidos por valores muito superiores. A Direcção-Geral do Tesouro e Finanças, essa, sempre facilitou o write-off de créditos detidos por outras entidades públicas que lhe foram parar às mãos.
Vender activos sem os valorizar os devidamente porque a liderança do vendedor não tem a memória dos custos anteriores incorridos era de esperar desde que a Lone Star tomou conta do Novo Banco. Ter o incentivo de ser compensada financeiramente pelo Estado, na falta de um controlo adequado, em função das perdas aceites e, é verdadeiramente admirável.
Coreografias parlamentares
Que mil inquéritos e auditorias floresçam no seio da Assembleia da República. Fazendo as perguntas certas e obtendo respostas, talvez se chegue à conclusão de que:
- as vendas de créditos se podem ter baseado, com alguma colaboração de quadros ou ex-quadros, na expectativa de celebrar acordos com os devedores, reduzindo o passivo exigível, como já tive ocasião de escrever aqui no Jornal Tornado
- a venda dos imóveis incluídos em carteiras foi, como já tive também ocasião de escrever negligenciada durante muito tempo e depois efectuada, pelo menos em alguns dos casos, a fundos constituídos de forma oportunista e não a operadores regulares de mercado, tendo, como já é público, com garantia do próprio banco.
Certamente aplaudirei o esforço desenvolvido mas quase aposto que, como decorre do relatório de auditoria da Deloitte, se concluirá, mesmo assim, que, num caso e no noutro, não foi ilegal, e que, sobretudo, não desrespeitou o Acordo de Capital Contingente.
Quanto à auditoria pedida ao Tribunal de Contas será um instrumento adequado para ficarmos a saber muito mais sobre a actuação do Fundo de Resolução, entidade integrada no Sector Público.
Mas não faltará muito para que surjam na ribalta outros créditos – os resultantes da execução das garantias do Estado aos empréstimos bancários da crise COVID-19. E nessa altura, suspeito, os pagamentos ao Novo Banco serão esquecidos por comparativamente insignificantes.
9-5-2018 “O que o Parlamento pode – e talvez deva – fazer sobre a CGD”, O que o Parlamento pode – e talvez deva – fazer sobre a CGD
O inquérito parlamentar “salvou-se” do ponto de vista mediático pelo espectáculo oferecido pela inquirição de Joe Berardo, quando haveria muitos outros casos a aprofundar. A CGD anunciou vagamente que ia estudar a possibilidade de demandar ex-administradores, coisa de que nunca mais se ouviu falar.
12-8-2020 Às soluções – que deram más provas – adoptadas nos casos do BPN e do BANIF já me referi em “O fantasma das nacionalizações e a inépcia do Estado- accionista passivo”.).
Salvo no plano inicial para tratamento da situação do BANIF em que o Estado aceitou entrar no capital como sleeping partner.
31-08-2020. Deloitte. Relatório. Novo Banco, S.A. Auditoria Especial nos termos da Lei nº 15/2019 -. Versão truncada.
Ressalve-se todavia a reputação de Luís Máximo dos Santos, actual vice-governador do Banco de Portugal com a responsabilidade da área, na condução justamente de operações de liquidação de activos de bancos públicos sujeitos a intervenção.
15-7-2020, O mítico valor de mercado, I Parte – A Venda de Créditos.
29-7-2020, O mítico valor de mercado, II Parte – A Venda de Imóveis.
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