A notícia de que em 2020 o Exército passaria a pagar uma renda ao Estado por instalações que utiliza gerou reacções entre a ironia e a perplexidade, não faltando quem nisso visse mais um truque das Finanças para o Orçamento do Estado de 2020.
Talvez se possa dizer que na origem de tudo isto está um projecto que Salazar equacionou em 1934 e verteu em Decreto-Lei mas não esteve tempo suficiente no Governo para conseguir que fosse concretizado:
Classifica os bens do domínio público e privado do Estado para efeitos de organização do cadastro, estabelece normas para fazer a avaliação dêstes bens e impõe aos organismos que os têm na sua posse ou superintendência a obrigação de fornecer à Direcção-Geral da Contabilidade Pública os elementos de que ela carecer para esse fim”.
Os serviços organizavam penosamente mapas do cadastro, que remetiam à então Direcção-Geral da Fazenda Pública, mas inventário e balanço nem vê-los. Nos anos 1950 o Director-Geral da Contabilidade Pública, Aureliano Felismino, conseguiu fazer incluir nas Leis de Meios normas que apontavam no sentido da elaboração de um Balanço, embora sem se comprometer muito, uma vez que pretendia ignorar o conjunto de bens criados em exercícios anteriores:
A Conta Geral do Estado, a partir da referente a 1952, será precedida de um balanço, pela qual possa ter conhecimento das mais valias patrimoniais do Estado resultantes da execução do respectivo orçamento”
Tendo chegado a publicar balanços de tesouraria e de variações patrimoniais para os anos de… 1970, 1971 e 1972.
Mas para que é que o Estado há-de querer um Balanço? Para mostrar que não malbarata o dinheiro que recebe? Era essa em parte a ideia de Salazar. Para apurar resultados? O Estado não distribui dividendos. Para saber quanto é que vai pagar de IRC? Está isento e ainda não se lembraram de pôr o Estado a pagar IRC a si próprio. Para confortar os credores? Toda a gente sabe, e fomos recordados disso recentemente, que pelas dívidas do Estado não responde o seu património, mas sim os contribuintes (nós).
Portanto, a contabilidade patrimonial do Estado serviria essencialmente para uma melhoria da qualidade de gestão, na medida em que para além de evidenciar o pagamento de despesas passaria a evidenciar custos, isto é, a contabilizar a depreciação dos imóveis e equipamentos afectos à actividade dos serviços, e a permitir calcular custos de produção com vista, por um lado, à adopção de processos mais eficientes, e por outro, à fixação do valor de taxas e preços de venda que devam ser cobrados aos utilizadores.
Após os esforços mal sucedidos de Salazar e Aureliano Felismino, algumas reformas já do regime democrático pretenderam relançar as preocupações com a gestão patrimonial. A Direcção-Geral do Património do Estado, que resultara da cisão da Direcção-Geral da Fazenda Pública, foi em 1980 incumbida de preparar um conjunto de inventários parcelares (bens e direitos imobiliários, bens móveis corpóreos, veículos do Estado, património financeiro) que haveriam de dar lugar, por agregação, a um Inventário Geral do Património do Estado. Do seu lado, e em inteira descoordenação, a Direcção-Geral da Contabilidade Pública, que em 1996 viria a dar lugar à actual Direcção-Geral do Orçamento, anunciava que o Sistema de Informação Contabilística em construção haveria de integrar um módulo de gestão patrimonial.
Entretanto a circunstância de desde 1977 existirem um Plano Oficial de Contabilidade (POC) e uma Comissão de Normalização Contabilística (CNC) não havia passado despercebida a alguns sectores da administração mais dinâmicos ou com necessidades de gestão mais sofisticadas e começaram a ser aprovados planos de contabilidade sectoriais ou de organismo baseados no POC. Acabou por não passar despercebida ao próprio Ministério das Finanças, que em 1997, isto é, 20 anos depois da publicação do POC, entretanto sujeito a diversas alterações, acabou por aprovar um Plano Oficial de Contabilidade Pública (POCP), que se aplicaria tanto a entidades públicas dotadas de autonomia administrativa e financeira e de personalidade jurídica como ao próprio Estado, e a criação de uma Comissão de Normalização Contabilística da Administração Pública, que funcionaria junto da Direcção-Geral do Orçamento.
22 anos depois continua a não haver Balanço do Estado, embora tenha sido desde o início criado um plano de contabilidade para as autarquias locais (POCAL) e actualizados os planos sectoriais e de organismos autónomos Escrevi em tempos, ilustrando com o caso do POCP: A existência de stakeholders atentos às mudanças favorece um escrutínio alargado da preparação e da execução de políticas, e a sua ausência ou não envolvimento no processo prejudica a continuidade destas. Um dos obstáculos aos processos de mudança que envolvem políticas da administração pública tem sido a falta deste escrutínio e de uma avaliação sistemática das políticas públicas, falta essa que por um lado pode favorecer a captura dos processos pelos agentes de execução das políticas e o retardamento da concretização das medidas previstas, e que por outro prejudica a criação de uma base de apoio à sua continuidade”.
Um dos stakeholders da altura, Raquel Romeiro, alertou em 2003, em Congresso Nacional da Administração Pública promovido pelo INA e na perspectiva de um fornecedor externo de sistemas de informação, para as determinantes dos (então) já seis anos de atraso na generalização:
- falta de capacidade dos dirigentes para lerem as demonstrações financeiras;
- falta de recursos humanos qualificados;
- não esclarecimento de alguns aspectos que estavam na base de desenvolvimentos de natureza contabilística;
- pouca divulgação dos pareceres da Comissão de Normalização Contabilística;
- falta de equilíbrio entre gestão centralizada e autonomia e responsabilização;
- monopólio da softwarehouse do Estado (Instituto de Informática do Ministério das Finanças);
- falta de integração com outros sistemas de informação e de partilha da informação contabilística;
- descontinuação do processo nos institutos públicos que perderam a autonomia financeira
Neste último caso tratava-se de organismos que utilizavam o POC geral e perderam o trabalho feito enquanto aguardavam o enquadramento no POCP.
No entanto o número de stakeholders era necessariamente restrito porque a Direcção-Geral do Orçamento conseguira nos trabalhos de preparação da Lei de Enquadramento Orçamental que viria a ser aprovada em 2001 que não fossem publicadas em anexo às Contas Gerais do Estado quaisquer contas baseadas no POCP enquanto não estivesse completada a implementação deste em todos os organismos públicos. Quando eu próprio, 8 anos depois, quis apresentar noutro Congresso Nacional da Administração Pública, numa secção dedicada à accountability, uma comunicação sobre as consequências do atraso na implementação do POCP, secção essa em que estava prevista também a intervenção de um Subdirector-Geral do Orçamento, tal secção foi extinta. Tanto pior para a accountability.
É tentador relacionar este tipo de desenvolvimentos com membros do Governo específicos. No entanto o site da Comissão de Normalização Contabilística da Administração Pública visualizado nesta época deixava entender que em seis anos a Secretaria de Estado do Orçamento de José Sócrates nenhuma atenção tinha prestado atenção aos conteúdos publicados, e já um tanto desactualizados (ostentava ainda o Portugal em Acção da era Durão Barroso), pelo que o respectivo titular nem sequer merece ser desancado aqui. Já a Secretaria de Estado do Tesouro e Finanças, de Carlos Costa Pina, tendo definido um novo enquadramento legal do património imobiliário público, notabilizou-se pela gestão que imprimiu a este.
A criação da Parque Escolar e a instrumentalização do grupo Parpública permitiram por um lado ficcionar uma aquisição ao Estado de um grande conjunto de imóveis como receita efectiva contabilizada “acima da linha”, isto é mascarando o défice orçamental, enquanto que a imposição do pagamento de rendas aos serviços permitia ressarcir estas empresas dos seus encargos e obrigar os serviços a reflectir sobre a efectiva necessidade de ocuparem os espaços que utilizavam. Embora a comunicação social, tanto quanto reparei, não tenha publicado reportagens sobre o assunto, alguns dos imóveis onde estavam então instalados serviços públicos passaram a ser propriedade de fundos imobiliários criados junto do universo Parpública, cujas unidades de participação foram dispersas entre particulares, tornando o processo dificilmente reversível.
Mais: Carlos Costa Pina estabeleceu como orientação, e deu-lhe suporte legal no sentido de que, como forma de “internalizar” a consciência de que o espaço por si ocupado tinha um custo, os serviços do Estado, mesmo não personalizados, pagassem renda ao Estado. Sendo embora o arrendamento um contrato de direito privado, que não faz sentido existir quando o dono do imóvel e o inquilino são a mesma pessoa, encontramos também situações por exemplo no plano fiscal, em que os serviços liquidam impostos a terceiros e os entregam como receita do Estado.
Dir-se-á que a contabilidade patrimonial do Estado está finalmente no bom caminho, agora que o SNC da Administração Pública substituiu o POCP, em que finalmente se assumiu que tem de haver uma “entidade contabilística Estado” e não apenas uma contabilidade baseada no património afecto a cada serviço, e que as estruturas de normalização contabilística estão a trabalhar mais articuladamente. Mas quando finalmente chegarmos a um Balanço do Estado e tentarmos calcular “custos” veremos que estes quase não diferem dos pagamentos / desembolsos porque uma grande parte do património foi alienado e/ ou está a pagar rendas reais ou fictícias. E nessa altura perguntaremos de novo para que serve o Balanço.
Um dos primeiros licenciados pelo ISCEF em Ciências Económicas e Financeiras, defensor da utilização pelo Estado de uma contabilidade digráfica.
O estudo “Subsídios para a elaboração do Balanço do Estado”, com chancela Gabinete de Estudos António José Malheiro, Lisboa: Imprensa Nacional de Lisboa, 1953, foi distribuído a todos os deputados.
Os serviços do património viriam a ser novamente reunidos aos serviços do tesouro na actual Direcção-Geral do Tesouro e Finanças.
A economista Arminda Sousa que participou em alguns dos estudos, chegaria a elaborar um Plano de Inventário do Estado.
Que a Reforma da Administração Financeira do Estado, publicada em 1992, previa aliás viessem a adoptar contabilidade digráfica.
O Progresso da Ideia de Gestão Empresarial na Administração Pública portuguesa, 2013.
“Da contabilidade orçamental unigráfica à contabilidade patrimonial com o POCP – o processo de mudança na perspectiva do fornecedor externo de um sistema de informação, 2003.
“O POCP ainda pode fazer a diferença?”, 2011.
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