Os “resultados eleitorais” e a formação do Governo, à luz da Constituição Portuguesa

Em poucos dias, a vitória eleitoral, por maioria relativa, da Coligação “Portugal à Frente”, nas eleições de 4 de Outubro, transformou-se numa “vitória de Pirro”.

As razões que ditam o desfecho previsível de PASSOS COELHO e PAULO PORTAS verem ser aprovada uma moção de rejeição, aquando da apreciação do Programa de Governo, não são conjunturais, mas sim estruturais, conforme passamos a explicar.

Conforme havíamos previsto noutro local, durante a campanha eleitoral[1] – sem prejuízo de as eleições terem ditado um resultado eleitoral do PS mais baixo do que o expectável, e não ignorando que uma Coligação a três (ou quatro) é bem mais difícil do que uma Coligação apenas entre dois Partidos), mantemos, no essencial, o que escrevemos, bem como a previsão então feita.

Frequentemente, diz-se: “Quem ganhar as eleições, será Primeiro-Ministro”. Será assim?

A frase é incorrecta — é um erro pensar assim. Desde logo, o Governo não é “eleito”, mas sim nomeado pelo Presidente da República (PR). As eleições servem para eleger Deputados à Assembleia da República (AR). Não existem “candidatos a Primeiro-Ministro”, do ponto de vista jurídico-constitucional[2].

Desde logo, não há um círculo eleitoral nacional criado por lei. Os Deputados são eleitos por círculos eleitorais[3]. Cada eleitor vota num círculo eleitoral em que se encontra recenseado. As eleições legislativas servem o objectivo de eleger Deputados[4].

As fases de formação do Governo

1. Antes do acto formal de nomeação do PM (Primeiro-Ministro) propriamente dito, há, na prática constitucional, uma “indigitação”, por parte do PR, de um nome, que tenciona nomear como Primeiro-Ministro; de modo a dar mais tempo para a escolha dos restantes Ministros (trata-se de um poder partilhado: o PM propõe; o PR nomeia – artigo 187.º, n.º 2); e para a submissão do Programa de Governo à AR (tal é feito “através de uma declaração do” PM”, “no prazo máximo de dez dias após a sua nomeação” (artigo 192.º, n.º 1).

A primeira fase é a da “nomeação” (e não “eleição”) do Primeiro-Ministro (artigo 187.º, n.º 1), por parte do PR. Para tal, o PR tem: i) de ouvir “os partidos representados na” AR; ii) e de ter “em conta os resultados eleitorais”[5] (artigo 187.º, n.º 1, da Constituição). Isto indica que, salvo casos excepcionais, o Governo é uma emanação da AR.

A directriz constitucional de o PR tomar em conta os resultados eleitorais e o dever de audição dos partidos com representação parlamentar (art.º 187.º, n.º 1) aponta no sentido de o Governo dever ser encontrado no quadro do sistema partidário e parlamentar, procurando corresponder à composição política da AR[6].

2. É certo que, nos casos em que haja uma maioria absoluta de um Partido ou de uma lista, o PR carece, na prática de margem de manobra.

No entanto, não há casos de nomeação obrigatória do chefe do Partido mais votado por parte do PR, mesmo havendo maioria absoluta. O que pode suceder é que o PR entre em conflito com o ou os Partidos ganhadores das eleições. Ora, o PR não pode dissolver a AR nos primeiros seis meses posteriores à sua eleição (artigo 172.º, n.º 1, 1.ª parte, da Constituição). No caso de uma maioria relativa, tal não sucede.

Aliás, no caso de haver uma maioria parlamentar pouco sedimentada (quando não haja maioria absoluta de partido ou de lista), ou seja, uma dispersão de votos, a margem de escolha do PR torna-se exponencialmente lata[7].

3. Deverá o PR nomear como Chefe de Governo o Chefe do Partido ou da Lista mais votada?

Um argumento favorável seria o de a prática institucional, em 36 anos de democracia (1976-2011), ter sido sempre essa[8]. Porém, da prática institucional, a nosso ver, não se retira nenhuma norma costumeira; nem mesmo uma “convenção” constitucional. Não pode dizer que tenha de ser necessariamente assim[9].

Na verdade, há sempre a possibilidade de cenários eleitorais novos – como o resultado de 1999 (empate entre PS e Oposição, 115-115) ou o resultado de um Governo minoritário abaixo dos 30%, em 1985, o demonstram. Por outro lado, a praxe de nomeação do Partido ou da Coligação mais votada ocorreu historicamente, pois o PS recusava fazer eleições com Partidos à sua Esquerda.

A título de exemplo, em 1980, a Aliança Democrática (PSD-CDS-PPM) ganhou por escassa margem as eleições. O PS ficou ligeiramente abaixo. PS e PCP tinham mais Deputados do que a AD. No entanto, MÁRIO SOARES e ÁLVARO CUNHAL andavam “de candeias às avessas”, o que impossibilitava uma Coligação. Esse desentendimento permitiu viabilizar o Governo minoritário, chefiado por FRANCISCO PINTO BALSEMÃO.

Ora, não só esse cenário se alterou na campanha eleitoral de 2015, mas também, adicionalmente, o PS perdeu as eleições pelo que nos parece que, havendo bastante acrimónia em relação ao Governo e à maioria parlamentar PSD-CDS que o suportava, na XII legislatura (2011-2015), o cenário eleitoral, resultante das eleições de 2015, é bastante novo. Por isso, não fará muito sentido invocar “tradições” ou práticas – mesmo admitindo que fossem costumeiras – face a uma conjuntura e dinâmica políticas distintas[10].

Por fim, se dúvidas subsistissem a este respeito, o elemento histórico de interpretação (mais preponderante na interpretação da Lei Fundamental) dissipa-as. Com efeito, o Projecto de Revisão Constitucional da Aliança Democrática previa nomeação obrigatória do chefe do Partido/lista mais votada. Ora, tal preceito foi rejeitado na Revisão Constitucional de 1982.

3.1. O exemplo do IV Governo constitucional timorense

Ao nível dos Direitos estrangeiros, para além dos exemplos do Norte da Europa que têm sido indicados (alguns dos quais tendo um sistema de governo parlamentar, com forma institucional monárquica), registou-se um caso, bem mais próximo do sistema de governo consagrado na Constituição Portuguesa: o exemplo do IV Governo constitucional timorense.

Nas eleições de 30 de Junho de 2007, o Partido mais votado, a FRETILIN, não foi chamada a formar Governo, pois os restantes Partidos com assento parlamentar se uniram, numa ampla Coligação[11]; tendo XANANA GUSMÃO[12], o Chefe do 2.º Partido com maior número de mandatos, sido indigitado e nomeado Primeiro-Ministro[13]. O Governo não foi inviabilizado, uma vez que dispunha do apoio da maioria absoluta dos Deputados no Parlamento[14].

3.2. Assim, refutado o argumento dos precedentes constitucionais e outros que foram aventados, há que concluir que o aludido artigo 187.º, n.º 1, não inculca que haja um dever de nomeação do Chefe do Partido (ou Lista) mais votado[15].

Em nosso entender, diferentemente do que se possa pensar, o PR não se encontra juridicamente obrigado a nomear para Primeiro-Ministro o chefe do partido ou da lista mais votada (rectius, com maior número de mandatos[16])

4. Após a nomeação (ou, informalmente, após a indigitação), os restantes membros do Governo são propostos pelo PM e nomeados pelo PR. Após este passo, ocorre a tomada de posse dos membros do Governo (art.º 186.º, números 1 e 2, da Constituição). O Governo inicia funções; e os anteriores titulares são exonerados do cargo[17].

4.1. No entanto, o Governo nascente tem um estatuto debilitado: trata-se de um “Governo de gestão” (v. art. 186.º, n.º 5, da Constituição: “Antes da apreciação do seu programa pela Assembleia da República, (…) o Governo limitar-se-á à prática dos actos estritamente necessários para assegurar a gestão dos negócios públicos”). O “passaporte”[18] para que o Governo aceda à plenitude de funções é dado através da AR.

5. Existem três cenários que podem ocorrer, aquando da “Apreciação do programa do Governo” (art. 192.º da Constituição).

3.1. Note-se que o programa de Governo terá de ser apreciado pela AR (art. 192.º), mas não votado.

Portanto, a primeira possibilidade é a de haver uma mera apreciação do Programa de Governo[19]–[20]. Conforme foi frisado nos trabalhos preparatórios da Constituição de 1976, “o Governo não precisa de ter o apoio da maioria da Assembleia”[21] (uma confiança “positiva”) – “Exige-se, sim, que não tenha contra ele” essa maioria[22].

3.2. Num segundo cenário, poderá ser proposta uma moção de rejeição por parte de um grupo parlamentar (art.º 192.º, n.º 3, 2.ª parte, 180.º, n.º 2, alínea h)), embora careça de maioria qualificada de 116 Deputados como requisito de aprovação (art.º 192.º, n.º 4). Se essa moção de rejeição for aprovada, o Governo é automaticamente demitido (art. 195.º, n.º 1, alínea d))[23]–[24].

Tendo PSD CDS ganho por maioria relativa, têm a maioria da AR contra si. Aqui, o PR arriscou a indigitação, mas é previsível que o Governo “não passe” na AR. Será a segunda vez que um Governo à nascente não chegará a entrar em plenitude de funções: transitará logo para Governo demitido, no “leito de morte” (a primeira vez em que ocorreu a aprovação de uma moção de rejeição foi com o Governo de iniciativa presidencial, chefiado pelo Engenheiro NOBRE DA COSTA, em 1978).

Se, como tudo indica, num segundo passo, o chefe do Partido a nomear como Primeiro-Ministro for o líder do PS, tal solução pode passar por uma Coligação, à Esquerda (v. g., PCP ou outros Partidos, que garantam a maioria de 116 Deputados).

6. Em conclusão, toda esta “engenharia constitucional” isto explica a previsão do presente artigo: PSD-CDS, que formaram o XIX Governo Constitucional, não repetirão a formação de um novo Governo[25], mesmo tendo ganho as eleições.

A lógica do vencedor com maioria relativa não funciona, pois, sempre inexoravelmente (sem prejuízo da possibilidade que a CRP dá de poder haver Governos minoritários). Porém, neste caso, o cenário contrário, de ascensão do chefe do 2.º Partido mais votado, bem pode perfeitamente suceder o cenário contrário de o ganhador vencer tudo; como está expresso na excelente música dos Abba:

“The winner takes it all

The loser has to fall.

It’s simple and it’s plain

Why should I complain?”

“The winner takes it all

The standing small”.

“And I’ve played all my cards / (…)

No mores aces to play.”

Ora, na verdade isso sucede apenas em casos de maioria absoluta de um Partido ou de Coligação; e no caso dos sistemas eleitorais de representação maioritária, como o britânico, nos círculos eleitorais uninominais, em que o candidato mais votado é eleito, ainda que por uma percentagem mínima; ou com círculos eleitorais plurinominais, em que a lista mais votada vence (caso do 1.º grau das eleições norte-americanas para Presidente da União). Se o resultado da vitória for tangencial, a AR pode ser maioritariamente adversa ao Programa de Governo apresentado.

Pelas razões expostas, quem afirmar que PSD e CDS formarão Governo, por terem ganho as eleições com maioria (relativa), incorre num erro de Direito, uma vez que desconhece o mecanismo constitucional de formação do Governo; bem como o instituto da responsabilidade política do Governo perante a AR, que é pacífico na Doutrina.

Nota final – As hipóteses em Direito, tal como nas ciências humanas, não costumam ser fulanizadas, de modo a haver um “véu de ignorância”, para utilizar a teoria de JOHN RAWLS (in Uma Teoria da Justiça), que conduz às soluções racionalmente correctas, não havendo excesso de informação. O factor politológico de se saber quais são os Partidos em causa influencia negativamente o juízo constitucional.

O exposto é válido para Governos à Esquerda, mas também pode ocorrer com Governos à Direita. Imagine-se o exemplo contrário, em que PSD e CDS concorriam separados, mas tinham um acordo pré-eleitoral. Imagine-se agora que o PS ganhava as eleições, com 100 Deputados; seguido do PSD, com 99 e do CDS, com 20.

Com 119 Deputados somados (99+20), PSD ou CDS poderiam apresentar uma moção de rejeição do Programa de Governo. A moção, ao ser aprovada por maioria absoluta dos Deputados em efectividade de funções (igual ou superior a 116), implicaria a demissão imediata do Governo do PS à nascença (artigo 195.º, n.º 1, alínea d), da Constituição).

[1] IVO MIGUEL BARROSO, PASSOS e PORTAS não repetirão Governo, in “Público”, 2 de Outubro de 2015, http://www.publico.pt/politica/noticia/passos-e-portas-nao-repetirao-governo-1709767?page=-1.

[2] Voltaremos a este ponto.

[3] Artigo 149.º, n.º (= número) 1, 1.ª parte, da Constituição da República Portuguesa (CRP).

[4] Do ponto de vista da Constituição-norma, a eleição legislativa concerne a Deputados para a Assembleia da República (v. artigos 147.º, 151.º, n.º 1; art. 149.º), inexistindo no plano da Constituição a figura dos “candidatos a Primeiro-Ministro” (que, não obstante, tem sido usada desde 1985 pelos partidos centrais).

Jurídico-formalmente, a legitimidade democrática de que o Governo goza não é directa, mas meramente indirecta – uma vez que é nomeado pelo PR e o seu programa é apreciado pela AR, sendo estes dois órgãos dotados de legitimidade democrática directa (como é reconhecido na Doutrina – SÉRVULO CORREIRA, Legalidade e autonomia contratual nos contratos administrativos, diss., Almedina, Coimbra, 1987, pg. 214; PAULO OTERO, Conceito e fundamento da hierarquia administrativa, diss., Coimbra, 1992, pg. 335).

Julga-se que a divergência entre Constituição-norma e a alguma prática institucional, de os eleitores votarem na figura inexistente do “candidato a Primeiro-Ministro” (isto é, a “progressiva modificação da legitimidade democrática indirecta de natureza parlamentar para uma legitimidade democrática directa, decorrente da natureza plebiscitária das eleições parlamentares” – PAULO OTERO, Conceito e fundamento da hierarquia administrativa, pg. 356) não é inelutável e nem sempre se afigura possível:

Em primeiro lugar, não existe um bipartidarismo perfeito; o sistema de representação proporcional permite, aliás, a distribuição dos mandatos por partidos que não os que têm mais percentagem de votos (um eleitor pode mesmo votar num partido que, face às sondagens ou previsões, não tenha qualquer possibilidade de eleger um Deputado).

Não se ignora, porém, que o motivo principalmente determinante do voto de muitos eleitores seja essa escolha, e não a fidelidade ou a simpatia partidária (diversamente, JORGE MIRANDA, Artigo 187.º, VI, in Constituição Portuguesa Anotada, tomo II, pg. 650): as eleições parlamentares são inequivocamente influenciadas pelos programas de governo e pela personalidade dos presumíveis candidatos a Primeiro-Ministro (GOMES CANOTILHO / VITAL MOREIRA, Constituição da República Portuguesa Anotada, Volume II, 4.ª ed. revista, Coimbra Editora, 2010, anot. (= anotação) ao art.º 187.º, II, pg. 434). O que se pretende inculcar é que essa influência não é única. O voto do eleitor não tem necessariamente a intenção do passo seguinte, o da escolha do Governo.

Exclui-se que a apresentação de “candidatos a Primeiro-Ministro” se trate de um costume “contra constitutionem” (em sentido contrário, GOMES CANOTILHO, Direito Constitucional e Teoria da Constituição, 7.ª ed., Almedina, Coimbra, 2003, pg. 1135); julga-se que está em causa bem mais objectivamente uma linguagem política retórica incorrecta, senão mesmo um erro sobre o Direito, que nem mesmo espelha correctamente a primeira fase de formação do Governo.

Esse erro foi propagado pelos dois principais Partidos políticos, nos discursos que fazem ao Eleitorado (e chancelado, recentemente, nas eleições primárias do PS para “candidatos a Primeiro-Ministro”, cargo esse que, do ponto de vista jurídico-constitucionalmente, não é eleito, mas sim nomeado pelo PR).

[5] Trata-se da “composição partidária da Assembleia da República” (VITAL MOREIRA, Sinédoque, in Diário Económico, 24 de Setembro de 2015, http://economico.sapo.pt/noticias/sinedoque_229710.html).

[6] Cfr. GOMES CANOTILHO / VITAL MOREIRA, Constituição da República Portuguesa. Anotada, 4.ª ed., II Volume, Coimbra Editora, 2010, anot. (= anotação) ao art.º 187.º, II, pg. 434, anot. ao art.º 133.º, XI, pg. 184; anot. ao art.º 182.º, III, pg. 412). Na feliz expressão de JORGE MIRANDA, trata-se de “um poder balizado pelos resultados das eleições” (in Artigo 133.º, IX, in Constituição Portuguesa Anotada, tomo II, JORGE MIRANDA / RUI MEDEIROS, Coimbra Editora, 2007, pgs. 382- 383).

[7] Como é unanimemente reconhecido pela Doutrina – GOMES CANOTILHO / VITAL MOREIRA, Constituição…, II, 4.ª ed., anot. ao art.º 187.º, II, pg. 434; JORGE BACELAR GOUVEIA, Manual de Direito Constitucional, II, 1.ª ed., Almedina, Coimbra, 2005, pg. 1160; JORGE MIRANDA, Artigo 133.º, IX, in Constituição Portuguesa Anotada, tomo II, pg. 383; IDEM, Artigo 187.º, II, in Constituição Portuguesa Anotada, tomo II, pg. 649; JORGE REIS NOVAIS, Semipresidencialismo, I, 1.ª ed., pg. 175; PAULO OTERO; ANDRÉ GONÇALVES PEREIRA, Direito Público comparado. O sistema de governo semi-presidencial, AAFDL, Lisboa, 1984, pg. 63; ANTÓNIO VITORINO, O sistema de governo na Constituição portuguesa de 1976 e na Constituição espanhola de 1978, in Revista jurídica, AAFDL, n.º 3, Janeiro–Fevereiro de 1984, pg. 61).

[8] Como lembra VITAL MOREIRA, Sinédoque, in Diário Económico, 24 de Setembro de 2015, http://economico.sapo.pt/noticias/sinedoque_229710.html: “Nas quase quatro décadas de democracia constitucional entre nós, sempre foi chamado a formar governo o líder do maior partido parlamentar (que é também o partido real ou virtualmente mais votado), mesmo em caso de vitória com escassa maioria relativa (caso do PSD em 1985, com menos de 30% dos votos).”.

[9] Em sentido contrário, “toda a prática constitucional” foi “no sentido do número de mandatos. Sempre assim foi. Quem tem mais mandatos sempre foi convidado a formar governo”, PEDRO LOMBA (Secretário de Estado no XIX Governo Constitucional; Candidato pela Coligação “Portugal à Frente” ao Círculo do Algarve), Vital Moreira não tem razão, http://blogues.publico.pt/comiciopublico/2015/09/24/vital-moreira-nao-tem-razao/, 24 de Setembro de 2015.

[10] Como segundo argumento a favor da indigitação do Chefe do Partido mais votado, poder-se-ia aduzir, quanto às eleições legislativas de 2015, que “Uma coligação pré-eleitoral com mais mandatos constitui uma garantia testada e legitimada de base para a formação de um novo governo. Pelo que não se compreenderia que um Presidente não nomeasse como Primeiro-Ministro o líder dessa coligação.” (neste sentido, embora, a nosso ver, incorrectamente, PEDRO LOMBA, Vital Moreira não tem razão, http://blogues.publico.pt/comiciopublico/2015/09/24/vital-moreira-nao-tem-razao/, 24 de Setembro de 2015).

Com o devido respeito, nos termos do artigo 22.º, 1.ª parte, da Lei Eleitoral à AR, as Coligações são dissolvidas, após o acto eleitoral.

“Numa democracia parlamentar são os partidos que disputam e ganham eleições (mesmo quando optam por coligar-se) (…). As coligações pré-eleitorais não dão a nenhum dos partidos coligados o direito de se prevalecerem politicamente dos votos e dos deputados de toda a coligação.” (VITAL MOREIRA, Sinédoque, in Diário Económico, 24 de Setembro de 2015, http://economico.sapo.pt/noticias/sinedoque_229710.html).

Por estas e outras razões, o argumento “politiqueiro” e algo artificial de haver uma Coligação pré-eleitoral “estável” não é suficiente para valer por si só.

Por isso, VITAL MOREIRA tem razão, quando escreve:

“sob o ponto de vista constitucional e político quem forma os governos são os partidos políticos representados na Assembleia da República e não as eventuais coligações pré-eleitorais, entretanto desaparecidas. Quando o Presidente da República tiver de decidir sobre a nomeação do primeiro-ministro, a sua única referência é a geografia parlamentar resultante das eleições, independentemente das coligações eleitorais que tenham existido.” (VITAL MOREIRA, Sinédoque, in Diário Económico, 24 de Setembro de 2015, http://economico.sapo.pt/noticias/sinedoque_229710.html).

“Na nossa democracia parlamentar, quem forma os governos são os partidos representados no parlamento e não as eventuais coligações eleitorais pretéritas” (VITAL MOREIRA, O Secretário de Estado não tem nenhuma razão, http://causa-nossa.blogspot.pt/2015/09/o-secretario-de-estado-nao-tem-nenhuma.html, 24 de Setembro de 2015).

[11] O Partido de XANANA GUSMÃO formou imediatamente uma aliança com três outros partidos políticos (o PD (Partido Democrático) e a Coligação ASDT-PSD, tendo essa aliança passado a chamar-se AMP (Aliança da Maioria Parlamentar).

[12] XANANA GUSMÃO foi eleito Presidente do partido político formado em Abril de 2007, o CNRT (“Congresso Nacional para a Reconstrução de Timor-Leste“).

[13] Em 3 de Agosto de 2007, o Presidente da República, JOSÉ RAMOS-HORTA, convidou oficialmente a AMP a formar o próximo Governo.

Em 8 de Agosto de 2007, no Palácio Presidencial Lahane, tomou posse o IV Governo Constitucional, com KAY RALA XANANA GUSMÃO como Primeiro-Ministro da República Democrática de Timor-Leste.

O IV Governo Constitucional cessou funções em 2012.

[14] A Coligação de Partidos obteve 37 dos 65 assentos no Parlamento Nacional.

[15] Não existe um dever jurídico de o PR nomear o chefe (ou um dirigente) do partido mais votado (rectius, que alcance maior número de Deputados, apenas relevando a maior percentagem de votos a nível nacional, na hipótese académica de empate entre os dois Partidos mais votados) (cfr. GOMES CANOTILHO / VITAL MOREIRA, Constituição…, II, 4.ª ed., anot. ao art.º 187.º, III, pg. 434; IDEM, Os poderes do Presidente da República, Coimbra Editora, pg. 48; JORGE REIS NOVAIS, Semipresidencialismo, Volume I, Teoria do sistema de governo semipresidencial, Almedina, Coimbra, 2007, pg. 175; PAULO OTERO, Conceito e fundamento da hierarquia administrativa, pg. 347; ANTÓNIO VITORINO, O sistema de governo na Constituição portuguesa de 1976 e na Constituição espanhola de 1978, in Revista jurídica, AAFDL, n.º 3, Janeiro–Fevereiro de 1984, pg. 61 (pp. 33 e ss.); IDEM, Moção, in Dicionário Jurídico da Administração Pública, Vol. VI, Lisboa, 1994, pg. 25 (nota 61) (pp. 7 ss.).

[16] Na verdade, como os Constitucionalistas têm frisado, é o número de mandatos, não a percentagem nacional de votos que um Partido alcance. Só nesse sentido se compreende a exigência de audição do PR dos Partidos com assento parlamentar (cfr. artigo 187.º, n.º 1), previamente à nomeação do Primeiro-Ministro.

Com efeito, o nosso sistema eleitoral para as eleições legislativas encontra-se dividido em circunscrições eleitorais. Os mandatos são atribuídos segundo o sistema de representação proporcional, segundo o método da média mais alta de HONDT (foi o sistema adoptado para a eleição da Assembleia Constituinte: procurou-se reflectir da forma mais fiel possível as opções do Eleitorado e, simultaneamente, reforçar o papel dos partidos, como forma de travar tentações “caciquistas” – cfr. Relatório do Projecto de Lei Eleitoral para a Assembleia Constituinte, in Boletim do Ministério da Justiça, n.º 241, pp. 5 ss., apud PEDRO DELGADO ALVES, O “meu” Deputado — Personalização e proporcionalidade na eleição da Assembleia da República, in Revista da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, Volume XLIV – ns. 1 e 2, Coimbra Editora, 2003, pg. 375 (nota 34)).

[17] Sobre as diferenças entre exoneração e nomeação, JORGE MIRANDA, Sessão n.º 117, em 11 de Março de 1976, in Diários da Assembleia Constituinte. 2 de Junho de 1975 a 2 de Abril de 1976, volume IV, Assembleia da República, Lisboa, 1995 (original: Diário da Assembleia Constituinte, 1975), pg. 3914.

Porém, em virtude do artigo 195.º, n.º 1, alínea a), após as eleições, iniciada uma “nova legislatura”, o Governo é sempre demitido (artigo 195.º, n.º 1, alínea a), da Constituição).

Isto sucede, ainda que os titulares (PM e restantes Ministros) sejam exactamente os mesmos.

Portanto, o que sucede é que os membros do Governo, entretanto demitido automaticamente, se mantêm em funções, em nome do princípio da continuidade dos serviços públicos; até que os novos membros tomem posse.

[18] Para utilizar a expressão do Professor PAULO OTERO.

[19] “ Governo só entra em plenitude de funções após a intervenção parlamentar, nem que esta se consubstancie num mero silêncio” (PAULO OTERO, Conceito e fundamento da hierarquia administrativa, pg. 348), ou seja, essa intervenção bastar-se com um mero debate sobre o programa do Governo, não apresentando a Oposição nenhuma moção de rejeição, nem solicitando o Governo um voto de confiança.

[20] Com isto se comprova que, apesar de o Governo ter de apresentar o seu Programa perante a AR, não há aprovação de tal Programa (que, aliás, em rigor, juridicamente não existe – neste sentido, o programa do Governo não é nunca votado e, portanto, nunca é aprovado pela AR; em rigor, nunca pode falar-se em “programa aprovado pela AR” (GOMES CANOTILHO / VITAL MOREIRA, Constituição…, II, 4.ª ed., anot. ao art.º 192.º, V, pg. 452; JOSÉ MAGALHÃES, Acta n.º 40, Reunião de 6 de Julho de 1988, da Comissão Eventual para a Revisão Constitucional, in Diário da Assembleia da República, V legislatura, 1.ª sessão legislativa (1987-1988), 2.ª série – n.º 55-RC, pg. 1315), nem sequer de um “visto”, mas apenas de uma espécie de deferimento tácito, por parte da AR.

Na altura, a outra proposta apresentada pelo PPD na 5.ª Comissão da Assembleia Constituinte, que viria a ser rejeitada, exigia para a formação do Governo a aprovação do respectivo programa por parte da AR (sem prejuízo de ter transigido, a certa altura).

Como Deputado constituinte, preso a conceitos teóricos do sistema parlamentar, JORGE MIRANDA manifestou-se frontalmente contra a solução da não aprovação do Programa de Governo (JORGE MIRANDA, Sessão n.º 117, em 11 de Março de 1976, in Diários da Assembleia Constituinte, IV, pgs. 3917, 3918; v. também, sobretudo, Sessão n.º 127, em 29 de Março de 1976, in Diários da Assembleia Constituinte, IV, pgs. 4243-4244, 4247).

Um Projecto de Revisão Constitucional, no sentido de a AR aprovar expressamente o programa de Governo, viria a ser apresentado pelo CDS, na Revisão constitucional de 1989. Tal inculcava uma investidura parlamentar expressa, própria dos sistemas parlamentares; eliminando o n.º 4 do art.º 192.º, na redacção actual (projectos apresentados pelo CDS e pelo PCP, nessa revisão). Criticando a “viabilização artificial de executivos”, cfr. JOSÉ MAGALHÃES, Acta n.º 44, Reunião de 13 de Julho de 1988, da Comissão Eventual para a Revisão Constitucional, in Diário da Assembleia da República, V legislatura, 1.ª sessão legislativa (1987-1988), 2.ª série – n.º 46-RC, pgs. 1439, 1440-1441, 1442, 1442.

Tal Projecto comportaria uma alteração muito significativa da matriz originária da Constituição, em matéria do sistema de governo (ANTÓNIO VITORINO, Acta n.º 44, Reunião de 13 de Julho de 1988, da Comissão Eventual para a Revisão Constitucional, in Diário da Assembleia da República, V legislatura, 1.ª sessão legislativa (1987-1988), 2.ª série – n.º 46-RC, pgs. 1438, 1443).

No sentido de a aprovação do Programa de Governo não suceder, assinalando as virtudes desta solução “conciliar a democracia com a estabilidade governativa”, JOSÉ LUÍS NUNES, Sessão n.º 127, em 29 de Março de 1976, in Diários da Assembleia Constituinte, IV, pg. 4251.

A necessidade de audição de um órgão pelo PR e a não investidura significariam que não se trataria “um regime parlamentar em sentido estrito” (VITAL MOREIRA, Sessão n.º 127, em 29 de Março de 1976, in Diários da Assembleia Constituinte, IV, pg. 4248) (diversamente do sistema de governo espanhol – cfr. EDUARDO VÍRGALA FORURIA, La moción de censura en la Constitución de 1978 (y de la História del parlamentarismo español), Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1988), mas, a nosso ver, de um sistema semipresidencial (esta conclusão é, de resto, maioritária na Doutrina portuguesa, após a Revisão constitucional de 1982).

[21] VITAL MOREIRA, Sessão n.º 117, em 11 de Março de 1976, in Diários da Assembleia Constituinte, IV, pg. 3918.

[22] VITAL MOREIRA, Sessão n.º 127, em 29 de Março de 1976, in Diários da Assembleia Constituinte, IV, pg. 4248; GOMES CANOTILHO / VITAL MOREIRA, Constituição…, II, 4.ª ed., anot. ao art. 182.º, III, pg. 413, e anot. ao art.º 147.º, V, pg. 216.

[23] Por isso, de nada serviria nomear uma Coligação pré-eleitoral que obtivesse maioria relativa, se o seu Programa não fosse viabilizado pela AR.

[24] Há ainda um terceiro cenário, que é o de o da solicitação de um voto confiança por parte do Governo (art.º 192.º, n.º 3, “in fine”) (sobre as razões de tal pedido, cfr. JORGE MIRANDA, Artigo 193.º, I, in Constituição Portuguesa Anotada, tomo II, pg. 665; ANTÓNIO VITORINO, Moção, in Dicionário Jurídico da Administração Pública, VI, pg. 27).

A regra geral da maioria relativa (art.º 116.º, n.º 3: mais votos a favor do que contra, descontadas as abstenções) é aqui aplicável à maioria de aprovação, e não a maioria qualificada do art.º 192.º, n.º 4, que é exigida para o 3.º cenário.

[25] O próprio Primeiro-Ministro já afirmou publicamente que o PSD não manteria o número de Deputados de que dispõe actualmente.

Ainda que, porventura, o Governo do PSD-CDS “passasse” no teste da Apreciação do programa de Governo, a qualquer momento (por iniciativa de um quarto dos Deputados em efectividade de funções (48) ou de qualquer grupo parlamentar), a AR poderia demitir o Governo, mediante aprovação de uma moção de censura, por maioria absoluta dos Deputados em efectividade de funções (artigo 195.º, n.º 1, alínea f), da Constituição); ou não viabilizar a Lei do Orçamento Geral do Estado – instrumento fundamental para a prossecução da política governativa -, que será feito acto contínuo à entrada em plenitude de funções do XX Governo constitucional (como bem lembrou MARCELO REBELO DE SOUSA, em comentário televisivo de 20 de Setembro, na TVI).