Parece estar em vias de ser quebrado um relativo consenso quer sobre a estratégia de gestão da dívida pública pós-troika, quer sobre a não – governamentalização da gestão do IGCP.
Num recente artigo de opinião, Ricardo Cabral, um dos autores que nos últimos anos mais têm escrito, abalizadamente, sobre a dívida pública portuguesa, critica a estratégia do IGCP “o IGCP tem aproveitado a queda das taxas de juro para emitir dívida com prazos mais longos. De facto, a maturidade residual média da dívida de médio e longo prazo aumentou de 7,8 anos em 2017 para 12 anos nos primeiros sete meses de 2018. Esta opção significa que a despesa pública com juros não cai tanto quanto poderia cair.” e a própria margem de autonomia consentida a este “O IGCP, que depende da Secretaria de Estado do Tesouro, tem mais poder para realizar despesa pública adicional do que muitos ministros!”
Estratégia de gestão da dívida pública
Antes da adesão de Portugal à CEE, e mesmo consumada esta, antes da integração no euro, era, julgo pacífico, que a estratégia de gestão da dívida deveria em primeiro lugar contribuir para assegurar um financiamento adequado às necessidades e com um custo tão reduzido quanto possível, mas que haveria também espaço para acomodar objectivos extra-financeiros, como o incentivo à poupança dos particulares, que durante muito tempo teve um dos seus pilares na existência dos certificados de aforro série B, e o equilíbrio da entrada e saída de divisas, através da contracção de empréstimos em moeda estrangeira pelo Estado ou por empresas públicas, ainda que mais caro que o recurso à obtenção de crédito junto do Banco de Portugal.
O clima de facilidade associado à integração no euro terá afastado a possibilidade de prossecução de objectivos não estritamente financeiros, destruindo-se intencionalmente a atractividade dos certificados de aforro, vistos como mais onerosos que os empréstimos internacionais. A crise financeira de 2010/2011 fez-nos ter mais atenção aos caprichos dos “mercados”, à necessidade de diversificar a colocação de empréstimos e inclusive de não fechar à porta à captação de fundos junto dos particulares, à necessidade de alisar os reembolsos, trocando dívida e ensaiando diferentes maturidades, e até nos obrigou a práticas mais onerosas, como a criação de almofadas financeiras permanentes. A amortização antecipada da maior parte da dívida ao FMI gerou inicialmente algumas reacções, mas acabou por ser assumida, se não como desígnio nacional, pelo menos como um caso de necessária manutenção da policy image, traduzindo aliás uma rara atitude de respeito dos políticos pelos técnicos (do IGCP).
Repare-se que Ricardo Cabral terá provavelmente razão quanto ao estar ao IGCP a seguir uma estratégia mais cara. Mas a aposta em maturidades mais longas não terá benefícios de imagem junto dos mercados, traduzindo-se numa maior segurança?
De resto, o que se pouparia terá de ser necessariamente gasto em outras finalidades? Segundo Ricardo Cabral, no mesmo artigo, sim:
Num cenário de “políticas invariantes” na emissão de dívida pública, isto é, se o IGCP tivesse mantido a maturidade residual média de 2017 nas emissões de 2018, a despesa pública com juros seria cerca de 70 milhões de euros por ano mais baixa (em 2018 a poupança seria inferior porque essa dívida foi emitida ao longo do ano). São 70 milhões de euros que o país gasta a mais na despesa com juros nos próximos 7,8 anos, i.e., quase 550 milhões de euros nesse período, que não estão disponíveis para outra despesa, nomeadamente, investimento, despesa com serviços públicos, ou aumentos de salários e pensões. E se o IGCP mantiver em 2019 a maturidade das emissões em 12 anos (e não em 7,8 anos) tal custará, se as taxas de juro se mantiverem aos níveis actuais, outros 70 milhões adicionais por ano durante 7,8 anos.”
Também tenho os meus pobrezinhos, para além de “investimento, despesa com serviços públicos, ou aumentos de salários e pensões”, mas, tal como em relação ao que se poupou com a amortização antecipada da dívida ao FMI, acredito que o que se poupa numa boa gestão pública não é necessariamente para gastar. Aliás com tantos pretendentes será melhor, para não suscitar invejas, não contemplar nenhum.
Autonomia do IGCP
Durante algum tempo a literatura académica portuguesa esteve influenciada pela noção de Tesouro veiculada por Maurice Duverger, baseada no Tesouro francês que geria os circuitos financeiros do Estado, das colectividades locais e até das empresas públicas. A partir de 1976 a Direcção-Geral do Tesouro, resultante de uma cisão da Direcção-Geral da Fazenda Pública procurou centralizar todas as funções relativas à gestão da dívida, muito embora houvesse forte resistência, inclusive parlamentar, em esvaziar uma Junta de Crédito Público que nascera como uma espécie de provedor dos aforradores e a quem incumbia velar pelo pontual e integral pagamento dos juros e reembolsos.
Em 1996 o Ministro António de Sousa Franco na sua reorganização do Ministério das Finanças, cria de raiz o Instituto de Gestão do Crédito Público (IGCP), gerindo quer a contracção de empréstimos quer a satisfação do serviço de dívida, ficando a Direcção-Geral do Tesouro, entretanto equiparada a banco, com a gestão de tesouraria, recebendo a título de depósito obrigatório as disponibilidades de todos os organismos, não sem ter tido de enfrentar múltiplas resistências e até conflitos. Em 2007 o IGCP passa a Instituto de Gestão de Tesouraria e do Crédito Público e em 2012, numa versão mais sexy, a Agência de Gestão de Tesouraria e da Dívida Pública – IGCP, EPE, ou seja, o / a IGCP, sem ter o nome, é o verdadeiro Tesouro.[v]
De forma que não faz muito sentido, a não ser para criar invejas por parte dos Ministérios, imputar ao IGCP, que aliás em matéria de emissão de dívida pública propõe orientações e dá execução a orientações recebidas do Governo (embora não “dependa” da Secretaria de Estado do Tesouro), a criação de “despesa pública adicional”.
O IGCP não é uma Direcção-Geral que compete no Orçamento por uma dotação para despesa. Retomando uma formulação que a equipa de Finanças Públicas do então Instituto Superior de Economia, utilizava no seu ensino nos anos 1980 para caracterizar o Tesouro, é a face invisível da actividade financeira do Estado.
A estratégia do IGCP pode ser discutida, a competência da sua tecnoestrutura e a margem de actuação concedida de facto à sua administração é que me parece não deverem ser postas em causa.
“A gestão da dívida pública”, Público on line de 24 de Setembro de 2018.
A propósito do qual Silva Lopes alertava para “um imposto chamado inflação”.
É de recordar a acção nesse sentido do Secretário de Estado do Tesouro, Carlos Costa Pina, publicamente criticado por Manuela Ferreira Leite e António Mendonça Pinto.
Em Direcção-Geral do Tesouro e Direcção-Geral do Património do Estado.
Entretanto a actual Direcção-Geral do Tesouro e Finanças resulta da reabsorção de parte dos serviços que saíram em 1976 para a Direcção-Geral do Património do Estado.
A relação com o Ministério de Finanças não é de “dependência hierárquica” mas sim de “tutela e superintendência”.
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