A denominação de lei-travão diz respeito à lei de 17 de Março de 1913, decretada pelo Congresso da República e promulgada a 15, com a assinatura do seu autor, o Presidente do Ministério e Ministro das Finanças Afonso Costa, que procurava dar concretização às promessas republicanas de pôr fim aos défices que caracterizavam as Finanças Públicas sob o regime monárquico e que já tinham dado origem em 1907 a uma tentativa de reforma de João Franco.
Um ponto de observação privilegiado
Nos últimos tempos, vivendo-se sob governo sem maioria absoluta na Assembleia da República, começa a ser frequente que o dito governo invoque a “lei-travão” para – vamos adoptar o chavão – evitar que uma coligação negativa no parlamento desvirtue o Orçamento aprovado.
Tive o privilégio de, no início da minha actividade profissional – mais precisamente entre 1976 e 1985 – trabalhar sobre estes temas, simultaneamente do ponto de vista prático, colaborando, na Avenida D. Carlos I, em Lisboa, na preparação do Orçamento dos Investimentos do Plano, em relação ao qual o então Departamento Central de Planeamento (ex-Secretariado Técnico da Presidência do Conselho, ex-Secretariado Técnico do Planeamento) exercia funções de Intendência-Geral do Orçamento, e leccionando Finanças Públicas a tempo parcial um pouco mais acima, no Instituto Superior de Economia, onde a equipa docente da disciplina começou a escrever e a publicar textos didácticos que ajudassem à leccionação de um programa renovado.
Esta acumulação de funções técnicas ou dirigentes a tempo integral com funções docentes a tempo parcial foi-me sempre muito vantajosa para a compreensão destes fenómenos e ainda hoje é útil para o que passo a escrever.
Variantes da lei-travão ao longo do Século XX
A denominação de lei-travão diz respeito à lei de 17 de Março de 1913, decretada pelo Congresso da República e promulgada a 15, com a assinatura do seu autor, o Presidente do Ministério e Ministro das Finanças Afonso Costa, que procurava dar concretização às promessas republicanas de pôr fim aos défices que caracterizavam as Finanças Públicas sob o regime monárquico e que já tinham dado origem em 1907 a uma tentativa de reforma de João Franco.
A lei incidia, note-se, sobre a apresentação de propostas durante o período de discussão do Orçamento Geral do Estado:
Artigo 1º Não podem os membros das duas Câmaras durante o período de discussão do Orçamento Geral do Estado, apresentar quaisquer propostas que envolvam aumento de despesa ou diminuição de receita; e, das que estiverem pendentes, só poderão discutir-se e votar-se as que forem expressamente aceites pela respectiva comissão de finanças, ouvido o Ministro das Finanças.
Não se prevendo contudo qualquer processo de impugnação da legalidade das propostas que não respeitassem esta disciplina, mas apenas a dispensa de o Governo dar execução às leis que a contrariassem:
Art. 2º . É dispensado o Govêrno de dar execução imediata às leis promulgadas posteriormente ao Orçamento, a começar no de 1912-1913, que envolvam aumento de despesa ou diminuição de receita, quando não tenham sido criadas e realizadas receitas compensadoras, de forma a manter-se o nivelamento orçamental, fixado pelo Congresso, anualmente.
…
Art. 5º. Todas as leis de aumento de despesa e de diminuição de receita, votadas numa sessão legislativa, que, por efeito desta lei, não tiverem tido comêço de execução no mesmo ano económico ou no imediato, só a poderão ter, em qualquer outro ano, depois de novamente autorizada a sua execução por outro voto do Congresso, ficando porêm essa execução dependente do mesmo princípio de realização de receitas compensadoras.
E se o Congresso quisesse revogar estas normas? Um pouco de blindagem:
Art. 6º Quando o Orçamento apresentar deficit não poderão os Ministros ou Deputados propor a revogação dos preceitos consignados nos artigos anteriores e se ela tivesse sido votada, considerar-se há suspensa até que entre em vigor um Orçamento sem deficit.
conseguiu no Orçamento Geral do Estado para 1913/1914 um equilíbrio orçamental, e uma conta igualmente equilibrada, e nos anos em que durou a I República outros Governos tentaram fazer apelo à lei-travão para controlar as despesas públicas. À direita, contudo, vieram a surgir vozes que se pronunciaram não só pela restrição da iniciativa financeira dos Deputados, com aplicação mais convicta da lei-travão, mas também pela própria supressão da votação do Orçamento pelo Parlamento.
A instabilidade dos Governos constituídos a partir do fim da primeira guerra mundial e do Sidonismo, se em certos momentos esteve associada ao debate de opções em matéria financeira, resultou sobretudo da fragmentação política dos partidos republicanos, caindo os governos sempre que se verificava uma perda de apoio no parlamento indiciada por votações que incidiram sobre temas estranhos às Finanças Públicas.
Salazar fez inserir na Constituição Política da República Portuguesa de 1933, submetida a plebiscito, a restrição da intervenção da Assembleia Nacional na autorização de cobrança de receitas e pagamento de despesas:
Autorizar o Governo, até 15 de Dezembro de cada ano, a cobrar as receitas do Estado e a pagar as despesas públicas na gerência futura, definindo na respectiva lei de autorização os princípios a que deve ser subordinado o orçamento, na parte das despesas cujo quantitativo não é determinado em harmonia com as leis preexistentes.
Sem prejuízo da inclusão no próprio texto constitucional de uma versão mais restritiva da lei-travão quanto a todas e quaisquer iniciativas legislativas dos “membros da Assembleia Nacional”:
…não poderão, porém, estes apresentar projectos de lei ou propostas de alteração que envolvam aumento de despesa ou diminuição de receita do Estado criada por leis anteriores”
Esta repartição de poderes durou o que durou o regime mas – hoje não há quase memória disto – entre 1976 e 1982 viveu-se, por força da redacção originária da Constituição da República Portuguesa de 1976, num período de transição entre o Estado Novo, onde o Orçamento não era votado pelo Parlamento, e uma Democracia representativa em que aquele voltou a ser votado, embora sem todos os desenvolvimentos subjacentes. Ou seja, no Estado Novo, votavam-se “leis de meios” não quantificadas o que o então deputado Magalhães Mota dizia, com razão, na Assembleia Nacional, que equivalia a “votar palavras”, e no período de transição votou-se uma Lei do Orçamento com grandes números mas não o Orçamento propriamente dito. O receio da indisciplina financeira do regime parlamentar tinha deixado marcas…
Desde a redacção originária de 1976 contudo, a lei travão apresenta uma redacção menos exigente que a própria Lei de 1913:
Os Deputados, os grupos parlamentares e as assembleias regionais não podem apresentar projectos de lei, propostas de lei ou propostas de alteração que envolvam no ano económico em curso, aumento das despesas ou diminuição das receitas do Estado previstas no Orçamento.
Reforçar a lei-travão?
Aliada a uma configuração do relacionamento entre o Parlamento e o Governo em que só a rejeição do Programa do Governo, a não aprovação de uma moção de confiança ou a aprovação por maioria absoluta de uma moção de censura ao Governo fazem cair este último – a não aprovação do Orçamento do Estado não tem tal efeito – esta lei-travão mais benigna permite que uma proposta de Orçamento de Estado apresentada por um Governo minoritário volte totalmente alterada da Assembleia, ficando ele obrigado a dar-lhe execução.
Foi o que poderia ter acontecido com os Orçamentos de 1986 e de 1987 do I Governo Cavaco Silva quando este adoptou o que por vezes denominei de estratégia leninista de tomar o poder sem maioria no parlamento, fazendo do exercício deste uma forma de ampliar o apoio social e, posteriormente, parlamentar.
É aquilo a que se sujeita António Costa no presente quadro parlamentar.
Julgo defensável que, a existir confiança nos valores da proposta de Lei do Orçamento anual e na capacidade de validação do impacto das propostas parlamentares, que se estipulasse, que, uma vez aprovada a primeira na generalidade, ficassem as alterações obrigadas a respeitar o valor do saldo orçamental implícito na proposta aprovada, não podendo agravá-lo.
Do mesmo modo, a escapatória de se poder apresentar e aprovar propostas com impacto apenas no ano económico seguinte deveria em princípio ser disciplinada, por forma a não se pôr em causa a programação financeira plurianual de horizonte deslizante que segue para as instâncias de apreciação “europeias”.
Flexibilizar a lei-travão?
Para não se retirar capacidade de decisão ao Parlamento, dever-se-ia em contrapartida permitir que este votasse a redução de valores ou recalendarização de execução de programas em curso que não afectassem compromissos contratuais, aplicando as disponibilidades assim criadas em novos programas / reforço de programas em curso, e, bem assim, que pudesse determinar a obrigatoriedade de execução das actuações implícitas nesses programas (o que não é o mesmo que proibir as cativações).
Para se conseguir validar o cômputo destes impactos haveria que melhorar a capacidade de programação e a fidedignidade das conclusões dos serviços de apoio do Governo e do Parlamento. Faz este ano um século de vigência a lei votada pelo Congresso dos Estados Unidos em 1921 que criou na Executive Branch o Bureau of Budget, desde 1970 Office of Management and Budget (OMB) e na Legislative Branch o General Accounting Office (GAO) desde há anos Government Accountability Office. Em Portugal não temos ainda mecanismos satisfatórias para o diálogo entre os órgãos de poder.
Sobre a presente “batalha” em torno da aplicação da lei-travão
Muito provavelmente os três decretos-leis que, por alteração parlamentar modificaram o valor de diversos “apoios sociais” aos afectados por medidas tomadas durante os sucessivos estados de emergência, virão a ser declarados inconstitucionais por violação da lei-travão, apesar de, como foi sendo reconhecido, os valores poderem ser acomodados pelas dotações do Orçamento do Estado em vigor. Todavia na medida em que a produção dessas leis tem de algum modo uma função indemnizatória – em nome do bem comum foi significativamente, e de forma completamente imprevisível, restringida a liberdade de profissão – os valores encontrados deveriam ser sempre, nos termos do Artigo 108º da CRP, tidos em conta no Orçamento do Estado, tal como deveria acontecer se o Governo tivesse, através de uma requisição civil, chamado a si a gestão dos estabelecimentos, para os poder manter encerrados.
Parece-me que se quis comprar uma guerra por meras razões de prestígio. Veremos as consequências.
Coube-me dentro deste esforço de equipa, preparar um texto sobre Sistemas Orçamentais Tradicionais e uma colectânea Enquadramento do Orçamento do Estado – legislação anotada.
A I República optou por um Parlamento, denominado Congresso da República – .de duas câmaras – Câmara dos Deputados e Senado.
Redacção da parte final de harmonia com a Lei nº 1885, de 23 de Março de 1935.
Redacção da parte final de harmonia com a Lei nº 2009, de 17 de Setembro de 1945.
Mais tarde esta disciplina passou a aplicar-se também às propostas de referendo.
Os protestos de Cavaco Silva relativamente às alterações introduzidas foram na altura manifestamente exagerados.
Trata-se de uma Instituição Superior de Controlo, que, tal como a britânica, tem raiz parlamentar. Em Portugal a Instituição Superior de Controlo é, recorde-se, o Tribunal de Contas.
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